失业保险覆盖1.88亿人群 消极保障需转向积极预防

（原标题：失业保险覆盖1.88亿人群 消极保障急需转向积极预防）

10月8日，人社部党组在《求是》杂志发表文章《让改革发展成果更多更公平惠及全体人民》称，目前，失业、工伤、生育保险的参保人数均达到2亿人左右，覆盖了绝大多数职业群体。

失业、工伤、生育保险被称为社会保险中的“小险种”。其中，失业保险是唯一需要单位和职工共同缴费的。

目前，失业保险仍面临受益率低等问题，“错配”状态未得到有效改善。对外经贸大学保险学院副院长孙洁告诉21世纪经济报道记者，目前失业保险制度改革的一大挑战是，失业险中大量缴费人口工作稳定，不需要失业金；而农民工等失业风险较高的人群，则被挡在失业险制度之外。

失业保险制度开始稳步发展

根据人社部数据，从1999年到2017年，参保人数近乎翻番至1.88亿人，基金收入约增长8倍至1113亿元，基金支出从92亿元增加到894亿元，基金累计结余从160亿元起步至今已超过5500亿元。去年失业金月均水平达1111元，过去五年年均增长11.4%。

失业保险的功能也不断丰富，在保障生活的基础上，加强促就业、防失业功能，支持企业稳定岗位，职工提升技能。促就业支出已超过“保生活”支出，2016年二者分别占55.5%和40.3%。

而从20年的时间线上看，失业保险覆盖范围持续扩大。根据人社部党组的文章，1993年为7924万人，如今已达2亿人左右。

但是，城镇就业人员2017年就达到4.25亿人，这意味着半数以上的城镇就业人员未参加失业险。其中，将近2.9亿人的农民工中，参保人数为4897万人，占比仅17%。

对此，孙洁表示，失业保险参保单位多为国企和事业单位，民企尤其小微企业参保度不高，非正规部门的就业人群和非正规就业形态的人群参保度低。

“这些人群经常在就业和失业之间转换，呈现短工化、流动性强的特点，劳动关系不够稳定。所在单位守法意识不强，尽可能压缩用工成本、逃避缴费责任。而这部分人群又是最需要失业保障的人。”孙洁表示，这就造成了失业保险现存的“错配”状态。

而且，2亿人左右的参保人数中，2017年年末领取失业金的人数仅220万人，在972万城镇登记失业人口中仅占22.6%，受益率低。

对此，中国社会科学院世界社保研究中心执行研究员张盈华向21世纪经济报道记者表示：“领取人数少跟失业率和失业金领取资格有关。一方面失业率并不高，另一方面领取资格严苛。”

根据《社会保险法》和《失业保险条例》，领取失业金有三个门槛：一是按照规定参加失业保险，所在单位和本人已按照规定履行缴费义务满1年的；二是非因本人意愿中断就业的；三是已办理失业登记，并有求职要求的。

孙洁表示：“三大要求符合国际惯例，但因我国劳动市场的实际问题，反而阻碍了需要失业保障人员领取失业金。”

第一个要求就将广大农民工等就业人员拒之门外。孙洁表示，不少农民工并未签署劳动合同，或者工期短难以满足1年的时长。 2016年农民工监测调查报告显示，只有19.8%的农民工签署了1年及以上劳动合同。

而对于第二个要求，不少白领则发现，公司因经营等问题需要裁员时，往往会用各种方法令员工主动辞职，员工因此无法领取失业金。

一名社保专家向21世纪经济报道记者表示，失业登记与地方政绩挂钩，地方政府其实并不愿意失业人员前往相关部门登记失业。再加上领取失业金手续繁杂，失业的参保人员丧失了领取失业金的动力。

失业基金结余存量大

上海工程技术大学管理学院曾玉竹撰文指出，按照国际惯例和我国实际国情，失业保险基金结余能够支付6个月的开支可以作为有结余的标准。

但我国失业保险基金结余却大大高于这一标准。2017年，失业保险基金支出为894亿元，累计结余则高达5552亿元，结余是支出的6.2倍。

失业保险基金结余多，不仅是对社会资源的浪费，更存在着巨大的财务风险，它对缴费者、对失业保险制度本身、对社会经济发展都有着负面的影响。

《条例》实施之初，失业保险基金主要用于保障失业人员基本生活待遇，部分用于促进就业，包括失业保险金，医疗补助金，死亡的丧葬补助金和其供养的配偶、直系亲属的抚恤金，职业培训和职业介绍补贴。

张盈华表示，把消极保障转为积极预防，是国际上失业保险改革方向。记者查询公开信息发现，韩国、加拿大、我国台湾地区等都实行就业保险法，而非失业保险法。

我国也顺应这一国际趋势。等到2008年《就业促进法》发布，就明确了失业保险具有“保生活、促就业、防失业”的“三位一体”功能。

2014年起，失业保险开始广泛支持企业稳定岗位，2017年起又支持参保职工提升职业技能。人社部新闻发言人卢爱红曾表示，今年上半年已向16万户企业发放稳岗补贴52亿元，惠及职工1470万人，向22.4万人次发放技能提升补贴3.7亿元。

而上述三大功能还在进一步加强。去年，人社部、财政部印发《关于调整失业保险金标准的指导意见》，提出逐步将失业保险金标准提高至最低工资标准的90%。

而去年11月出台的《失业保险条例（修订草案征求意见稿）》则扩大了失业金支出范围，基金将用于支付失业人员领取失业金期间的基本养老保险和医疗保险费用。

张盈华表示，《意见稿》还突出增加了预防失业和促进就业的条款：增加了具有预防失业功能的技能提升补贴和稳定岗位补贴，具有促进就业功能的职业技能鉴定补贴和创业补贴。

此外，相关改革还在继续，人社部、财政部还表示，从2019年1月1日起，将深度贫困地区失业保险金标准上调至最低工资标准的90%；将深度贫困地区企业稳岗补贴标准由50%提高到60%；将深度贫困地区参保职工技能提升补贴申领条件由累计参保缴费满3年放宽到满1年。