农业部：农户承包地流转机制初步建立

（原标题：农业部回复人大政协建议提案： 农户承包地流转机制初步建立）

导读

截至2017年6月底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.97亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的36.5%，流转合同签订率达到70.3%。

近日，农业农村部集中发布了一批对全国人大与全国政协的提案、议案与建议的回复，农业农村部表示，近年来，土地流转管理和服务水平明显提高，农户承包地规范有序流转的机制初步建立。

21世纪经济报道注意到，随着顶层设计的进一步清晰，以及各类配套机制的建设，家庭承包地流转在流转规模与流转程序上都取得明显进步，农户承包地规范有序流转正在实现。

数据显示，截至2017年底，承包地确权面积11.59亿亩，占二轮家庭承包地（账面）面积的80%以上；发放土地承包经营权证1.06亿份。而截至2017年6月底，全国家庭承包耕地流转面积达到4.97亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的36.5%，流转合同签订率达到70.3%。

9月10日，中国社会科学院副院长蔡昉撰文指出，要进一步释放农业劳动力，必须根据变化了的情况，打破制约农业生产方式现代化的瓶颈，突破口便是通过土地制度改革，鼓励土地流转，扩大经营规模。

顶层设计逐渐成熟

蔡昉认为，20世纪90年代以来，农业生产中资本替代劳动的过程已经加速，然而，农业与非农产业之间的生产率差距却没再显著缩小。但由于农业的经营规模过于狭小，在物质费用大幅增加的情况下，出现资本报酬递减现象，导致劳动生产率未能伴随资本投入的增加而提高。

其中，如何在保护农民利益的同时，实现农业规模化经营，成为一个迫切需要解决的问题。21世纪经济报道注意到。近年来，如何在坚持最严格耕地保护制度的前提下，规范土地流转，实现农业适度规模经营，顶层思路逐渐清晰。

2014年，中办、国办印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》明确提出, 要健全土地承包经营权登记制度，在稳步扩大试点的基础上，用5年左右时间基本完成土地承包经营权确权登记颁证工作；严格规范土地流转行为，土地承包经营权由承包农户自主决定，流转收益应归承包农户所有。

2016年，农业部印发了《农村土地经营权流转交易市场运营规范（试行）》，进一步明确了在流转交易市场进行交易的相关规程。同年，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承办权经营权分置办法的意见》，明确要求保护农民的承包权。

而在法律层面，“三权分置”等写入《土地承包法》修正案，则代表着相关土地制度改革正在从政策上升到法律层面。

2017年11月，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议农村土地承包法修正案草案。

草案明确提出，以家庭承包方式取得的土地承包经营权，在流转中分为土地承包权和土地经营权。承包土地的经营权流转后，承包方与发包方的承包关系不变，承包方的土地承包权不变。

“草案把三权分置明确地说出来了，有利于土地的所有权、承包权和经营权的保护，也有利于保护集体承包农户或转入土地的第三方的权利，是之后的土地流转和规模经营的坚实基础。” 农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐指出。

草案规定，土地经营权可以依法采取出租（转包）、入股或者其他方式流转；第三方通过流转取得的土地经营权经承包方或其委托代理人书面同意，并向本集体经济组织备案后可以再流转。同时，草案增加了土地经营权可以入股从事农业产业化经营的原则性规定。

今年9月7日，十三届全国人大常委会公布立法规划，包括三类共计116件立法项目。其中，农村土地承包法（修改）列入条件比较成熟，将在任期内拟提请审议的第一类立法项目，并拟定于10月再次审议。

种种有利条件下，承包地流转规模进一步扩大，农业农村部此次回复表示，全国家庭承包耕地流转面积达到4.97亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的36.5%。

但也有不愿透露姓名的农业专家表示，目前农业部发布的数据，缺乏详细的可对比的数据信息历史演进情况，而从其调研的情况来看，基层存在对政策理解不到位、执行不严等情况，“尤其要谨慎下结论”。

“政府应当从经营方式和服务能力来综合考虑，做好市场监管和必要的服务，积极引导各类主体，才能形成‘适度规模、增产增收’农业经营格局。”上述专家表示。

此外，由于各地农村土地制度改革面临的情况有所不同，其政策如何而落地也有不同。

研究了多地引导适度规模经营政策的华中师范大学中国农村研究院党亚飞博士此前告诉21世纪经济报道，地方拥有不同的经营模式，在国家政策和农民实际需求下，政府应当从经营方式和服务能力来综合考虑，做好市场监管和必要的服务，积极引导各类主体，才能形成“适度规模、增产增收”农业经营格局。

加速涉农金融产品创新

实际上，不仅是流转总量，21世纪经济报道注意到，从流转基础，到流转程序，以及流转事后的保障和纠察等，一套围绕规范农户承包地流转、扩大适度规模经营的体制机制正在形成。

其中，推进承包地“三权分置”，被认为要以明确权属关系为基础。自2014年部署开展整省试点以来，全国确权工作取得了积极进展。截至2017年底，31个省（区、市）均开展了承包地确权工作，共涉及2747个县级单位、3.3万个乡镇、54万个行政村；承包地确权面积11.59亿亩，占二轮家庭承包地（账面）面积的80%以上；发放土地承包经营权证1.06亿份。

目前，天津、河北、山西、上海、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、海南、四川、贵州、陕西、甘肃、宁夏等17个省份已向党中央、国务院提交基本完成报告。

同时，在流转与生产过程中，涉农金融产品的创新也在加速。

资本监管方面，农业农村部在回复中表示，已经建立了工商资本租地监管和风险防范制度。进一步指导各地对工商资本长时间、大面积租赁农户承包地明确上限控制，分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监管等“五项制度”，严格准入门槛，加强事中事后监管，防止浪费农地资源、损害农民土地权益。

抵押贷款方面，2016年，人民银行、原银监会等部门印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》、《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，2018年印发《关于进一步做好“两权”抵押贷款试点有关事项的通知》，指导银行业金融机构完善抵押物处置机制，探索了管理公司回购、第三方担保等处置方式；推动地方政府对确权登记、价值评估、风险补偿、交易流转等做出制度安排等。

廖洪乐认为，在当下的实践中，土地承包经营权是多利用预期收益去做抵押的，而不是用土地做抵押。土地流转大多是流转给大型的公司，银行按照每亩地能产多少作物、具有的价值进行抵押贷款，农民可能失去的只是流转期限内的使用权，过了流转期限之后，地仍然属于农民，不属于企业。

据了解，截至2017年末，五家大型银行“两权”抵押贷款余额超过44亿元。

此外，如何解决农村土地承包经营纠纷，也是农村承包地流转机制的一个重要组成部分。

农业农村部在相关回复中称，已会同国家林业局制定了仲裁规则、仲裁委员会示范章程、仲裁工作规范,并下发《农业部关于加强基层农村土地承包调解体系建设的意见》，指导乡村两级做好纠纷调解。

截至2017年底，全国已设立仲裁委员会2517个，比调解仲裁法开始实施的2010年增长了1.79倍，基本覆盖全国各涉农县（市、区）;设立乡镇农村土地承包调解委员会3.2万个，村级调解小组59万个，全国“乡村调解、县市仲裁”的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系已基本建立。