证监会:将认真考虑修改公司法中"同股同权"等规定

（原标题：对十三届全国人大一次会议第2490号建议的答复 ）

《关于改进服务科技创新型企业的建议》收悉。经认真研究并商人大法工委、国家发展改革委、财政部，现就有关问题答复如下：

一、关于改进服务、推动科技创新型企业发展的具体举措

国家发展改革委高度重视科技创新型企业发展，从企业技术创新体系构建、体制机制改革、科技金融结合等多个方面，改进服务工作。

一是以企业技术创新中心建设为抓手，着力完善以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的创新服务体系。为引导和激励企业加强创新，发展改革委会同科技部、财政部、海关总署、税务总局开展国家企业技术中心工作，对创新能力强、创新机制好、引领示范作用大、符合一定条件的企业技术中心予以认定，通过支持其享受科技创新进口税收优惠等政策，推动企业建立先进的技术研发试验设施，支撑核心关键技术产出。截至目前，共认定1276家国家企业技术中心。

二是以全面创新改革试验为抓手，着力优化企业创新创业环境。按照党中央、国务院的决策部署，发展改革委、科技部会同国家有关部门和8个全面创新改革试验区域，在知识产权保护、科技金融结合、科技成果转化和军民融合创新等方面，先行先试169项改革任务，着力突破制约创新的体制机制束缚。截至目前，119项改革任务基本达到预期目标，国家有关部门在改革试验基础上制定了一批政策性文件，如税收优惠政策。同时，发展改革委根据各区域改革试验成效，形成了两批可复制推广的改革成果。其中第一批改革成果已经国务院常务会议审议通过，于2017年9月在全国复制推广。

三是以创业投资引导基金为抓手，着力优化创新环境、促进科技和金融相结合、改善科技型企业融资条件。发展改革委和财政部推动设立国家新兴产业创投引导资金，为战略性新兴产业领域内处于初创期、早中期的创新型企业提供资金支持。截至2018年4月底，引导基金共决策参股325只创投基金，对参股基金拟决策出资达294.7亿元，参股基金总募集资金预计超过1600亿元。引导基金累计支持3085家战略新兴产业和高技术产业领域的创新型企业，投资总额558.2亿元，为落实国家创新驱动发展战略提供了有力支撑。

四是发挥先进制造业产业投资基金作用，着力支持先进制造业发展、提高制造业核心竞争力。发展改革委会同财政部、工业和信息化部设立并运作了先进制造产业投资基金，基金重点投向轨道交通装备、高端船舶和海洋工程装备、工业机器人、新能源汽车、现代农业机械、高端医疗器械和药品等先进制造领域和传统产业技术改造的重大项目。目前，基金签约投资额152亿元，已达成投资合作意向287亿元，有力支持了先进制造业发展。

二、关于修改相关法律的建议

（一）关于放宽新股发行有关持续盈利能力的建议

关于企业发行上市是否必须连续盈利及不存在未弥补亏损，我国相关立法规定有一个演变过程。1993年《公司法》第一百三十七条明确规定公司发行新股必须具备“公司在最近三年内连续盈利”的条件。2005年《公司法》《证券法》联动修改时，将1993年《公司法》有关公司发行新股条件的规定移入《证券法》中，并在内容表述上作了实质修改，专门取消了公司连续盈利的要求，调整为公司应当具有“持续盈利能力”。从“连续盈利”到“持续盈利能力”，反映了立法对于经济生活和市场规律的准确把握，从而为处于特定发展阶段虽然暂时没有实现账面盈利，但确实具有持续盈利能力，能够为投资者带来回报的企业发行上市，利用资本市场做大做强打开了制度空间。针对创新企业在特定发展阶段高成长、高投入、实现盈利的周期较长等特点，按照《证券法》规定的程序，证监会报经国务院批准，修改了《首次公开发行股票并上市管理办法》第二十六条和《首次公开发行股票并在创业板上市管理办法》第十一条，明确规定属于中国证监会根据《关于开展创新企业境内发行股票或存托凭证试点的若干意见》等规定认定的试点企业不再适用有关盈利及不存在未弥补亏损的发行条件。目前，上述两个首发办法修改已于2018年6月发布实施。

（二）关于允许特殊情况下双重股权架构的建议

“同股不同权”问题情况较为复杂，不同的企业有不同的投票权差异安排，有的属于针对董事会提名权的特别安排，有的属于同种股份投票权不同，有的属于类别股份。从本质上来说，这些都属于对公司治理作出的特殊安排。我国《公司法》第一百二十六条确立了“同股同权”原则，其第一款规定，“同种类的每一股份应当具有同等权利”。但这一规定确立的“同股同权”原则是基于“同种类”的股份而言，对于不同种类的股份可以设置不同的权利。因此，《公司法》第一百三十一条规定，“国务院可以对公司发行本法规定以外的其他种类的股份，另行作出规定。”实际上已经为公司发行不同种类、享有不同权利的股份留出了空间。根据上述规定，国务院于2013年出台了《关于开展优先股试点的指导意见》（国发〔2013〕46号），为“优先股”的发行、交易提供了相应安排。在我国境内设立的股份有限公司，其公司治理、股权结构等应符合我国现行《公司法》等法律法规的相关规定。

（三）关于境外上市高新科技企业回归境内上市的建议

2018年3月30日，国务院办公厅转发证监会《关于开展创新企业境内发行股票或存托凭证试点的若干意见》（以下简称《若干意见》），允许境外注册的试点红筹企业在境内发行股票或存托凭证。一般而言，对于允许境外公司在境内从事证券发行、交易活动的，由于存在公司在境外注册的现实问题，为了解决好法律适用的冲突，不同法域国家和地区的监管制度通常采取公司治理适用注册地法的原则。境外注册企业可以根据注册地法做出不同于我国法律规定的组织结构、公司治理安排，这也是符合国际通行的法律适用原则的。基于此，《若干意见》明确试点红筹企业股权结构、公司治理、运行规范等事项可适用境外注册地公司法等法律法规规定。但考虑到境外企业境内发行上市的投资者权利保护等问题，《若干意见》明确关于投资者权益保护的安排总体上应不低于境内法律要求。存在投票权差异、协议控制架构或类似特殊安排的，应于首次公开发行时，在招股说明书等公开发行文件显要位置充分、详细披露相关情况特别是风险、公司治理等信息，以及依法落实保护投资者合法权益规定的各项措施。

目前，证券法修订草案已经全国人大常委会两次审议，并列入全国人大常委会2018年立法工作计划。关于修改公司法中“同股同权”、“一股一表决权”等规定，为市场主体提供更加灵活的制度形式，兼顾相关投资者权益保护的建议，我们将在下一步修改公司法的工作中，会同有关方面加强研究论证，认真予以考虑。

三、关于高度重视私募股权基金战略作用的建议

（一）多措并举引导扶持私募股权创投基金健康发展

证监会坚持引导与监管并重，大力推动私募股权和创业投资基金回归本源，直接对接实体经济，积极参与创新创业，提升直接融资比重，服务国家重大发展战略。

一是健全完善规则体系。积极推动立法部门出台《私募投资基金管理暂行条例》，修订完善《私募投资基金监督管理暂行办法》，进一步建立健全私募股权基金、创业投资基金的法律和监管体制，营造良好的投资环境，夯实行业在资金募集、资金托管、投资运作等环节的制度基础，并为创投基金设置专章，进行差异化的监管和行业自律，鼓励其投资早期创业企业。

二是完善创业投资基金市场化退出机制。证监会于2017年6月发布《私募基金监管问答》，明确了首发企业中创业投资基金股东的锁定期安排及适用该政策的创业投资基金的具体认定标准；于2018年3月出台《上市公司创业投资基金股东减持股份的特别规定》，明确对专注于长期投资和价值投资的创业投资基金减持其持有的上市公司首次公开发行前股份，给予差异化政策支持。此类政策将有效引导创业投资基金支持创业创新，便利创投基金退出和形成再投资良性循环，更好促进早期中小企业和高新技术企业资本形成。

三是研究政府产业引导基金差异化监管问题。证监会先后到北京、黑龙江、湖北、重庆等地开展调研，与政府引导基金管理机构、地方政府职能部门进行座谈，深入调研分析政府引导基金的发展现状、特点、成效和问题，研究进一步强化规范运行、完善监管机制。

四是积极引导推动私募股权创投基金对接国家战略。一是支持关键技术和核心技术研发，证监会多次参加国家集成电路产业发展领导小组有关会议，参与相关调研评估工作，提出意见建议；二是积极参与构建绿色金融体系，牵头各有关部门召开工作会议，就外资绿色投资基金的登记备案、产业投资范围、外汇资金使用、引导资金支持等方面开展研讨，研究制定相关指导意见；三是支持各类私募基金投资国家老工业城市、欠发达地区，助推脱贫攻坚，指导基金业协会加强对注册在欠发达地区的私募股权投资基金的备案和运营指导；四是积极落实乡村振兴战略，支持各类私募基金投资农业相关企业，解决农业企业的资金来源，帮助农业企业转型升级，促进“三农”发展；五是支持各类私募基金投资包括文化产业在内的新兴产业、特色产业。

截至2018年4月底，基金业协会已登记私募股权、创投基金3.33万（33251）只，规模合计逾8.4万亿。据不完全统计，从对中小微企业的投资情况看，2017年在投中小微企业项目3.65万个，约占全部投资项目的64%，在投资本1.27万亿元，所投企业集中在计算机应用、原材料以及医药生物等领域。从投资阶段看，投资处于种子期、起步期等早期项目2.38万个，约占全部投资项目的42%，在投资本1.4万亿元。其中，创投基金投资项目9863个，占全部投资项目的62.6%。从培育企业上市情况看，2017年有215家IPO企业曾得到股权和创投基金支持，占全部IPO企业的61%。新三板挂牌公司中，得到私募股权基金和创投基金支持的约占60%。私募基金服务国家发展战略、供给侧改革、实体经济的能力进一步提高。

据市场机构统计，截至2017年底，国内政府引导基金（包括创业投资基金、产业投资基金、基础设施基金等）共设立达1501支，总目标规模超过9.5万亿元，已到位资金约3.5万亿元，有效提升了市场化直接融资水平，对贯彻落实“大众创业、万众创新”、“互联网+”、“一带一路”、“京津冀一体化”、“扶贫攻坚”及集成电路产业等国家重大发展战略起到了支撑作用。

（二）完善创业投资基金的税收优惠政策

为促进创业投资发展，2005年国家发展改革委、科技部、财政部等十部门联合出台《创业投资及企业管理暂行办法》，财税部门于2007年配套出台了创业投资企业税收优惠政策，对创业投资企业投资未上市中小高新技术企业满两年的，给予按投资额的70%抵扣应纳税所得额的优惠政策，并进一步将优惠主体范围扩大到合伙制创投企业的法人合伙人。

按照《中共中央 国务院关于深化体制机制改革 加快实施创新驱动发展战略的若干意见》（中发〔2015〕8号）和《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号）有关要求，为进一步落实创新驱动发展战略，促进创业投资发展，财政部、税务总局于2017年4月印发《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税〔2017〕38号），规定自2017年1月1日起在京津冀、上海、广东、安徽、四川、武汉、西安、沈阳8个全面创新改革试验地区和苏州工业园区开展税收政策试点，放宽创业投资税收优惠条件，扩大优惠享受主体，对创业投资税收优惠政策进行了“双扩围”，一方面将享受优惠政策创业投资的投资对象由中小高新技术企业扩大到种子期、初创期科技型企业，另一方面将享受优惠政策的主体由创业投资企业和有限合伙制创投企业的法人合伙人扩大到个人合伙人以及天使投资个人。2018年4月25日，李克强总理主持召开国务院第6次常务会议，决定继续加大减税力度支持创业创新和小微企业发展，其中包括将目前在8个全面创新改革试验地区和苏州工业园区试点的创业投资企业和天使投资个人投向种子期、初创期科技型企业按投资额70%抵扣应纳税所得额的优惠政策推广到全国实施，目前具体政策正按程序制发中。

下一步，证监会将本着一手促发展，一手促规范的原则，继续推动优化私募股权、创投基金发展环境，促进行业健康发展。充分发挥行业服务实体经济、区域经济发展和多层次资本市场建设等方面的基础功能。

一是推动出台《私募投资基金管理暂行条例》，修改《私募投资基金监督管理暂行办法》，并指导基金业协会细化完善自律规则体系，不断健全法规体系，夯实行业发展基础。

二是按照税收公平、税收中性原则，继续推动完善私募基金税收政策，并根据试点情况，及时总结经验，不断扩大试点范围，更好激励私募基金服务实体经济。

三是积极推动基金业协会早期投资专业委员会、天使投资联席会议机制发挥作用，搭建行业交流平台，总结优秀、典型投资案例并予以推广，并结合分类分级监管探索，引导创业投资基金加强投后管理，提高专业化运作水平。

四是继续引导私募基金行业服务实体经济。鼓励包括政府引导基金在内的股权创投基金对重点企业和重点行业进行投资，并不断提升投资效率和运营水平，支持制造业发展和传统产业改造，支持战略性新兴产业发展，助推创业创新，促进经济结构优化升级；继而引导社会资金“脱虚向实”流向实体经济，构建资本市场服务实体经济的长效机制，发展直接融资，降低资金成本，调控企业杠杆水平。

四、关于推进发行上市制度改革的建议

（一）支持创新企业在境内发行上市

证监会坚持问题导向，加紧改革那些与促进实体经济增长不相适应的体制机制，努力增强发行上市制度的包容性和适应性，加大对新技术新产业的支持力度。2018年3月30日，国务院办公厅转发证监会《若干意见》，对支持创新企业在境内发行上市作了系统制度安排。《若干意见》主要内容包括：一是，明确境外注册的红筹企业可以在境内发行股票；二是，推出存托凭证这一新的证券品种，并对发行存托凭证的基础制度作出安排；三是，进一步优化证券发行条件，解决部分创新企业具有持续盈利能力，但可能存在尚未盈利或未弥补亏损的情形；四是，充分考虑部分创新企业存在的VIE架构、投票权差异等特殊的公司治理问题，作出有针对性的安排。支持创新企业在境内发行股票或者存托凭证，是贯彻落实党的十九大精神和十三届全国人大一次会议政府工作报告的重要举措，是有效发挥资本市场服务实体经济作用的重大制度创新。

同时，证监会高度重视发行上市制度改革中的投资者保护制度配套安排。《若干意见》专门规定了投资者保护的相关安排，要求试点企业不得有任何损害境内投资者合法权益的特殊安排和行为。发行股票的，应执行境内现行投资者保护制度；尚未盈利试点企业的控股股东、实际控制人和董事、高级管理人员在企业实现盈利前不得减持上市前持有的股票。发行存托凭证的，应确保存托凭证持有人实际享有权益与境外基础股票持有人权益相当，由存托人代表境内投资者对境外基础股票发行人行使权利。投资者合法权益受到损害时，试点企业应确保境内投资者获得与境外投资者相当的赔偿。

下一步，证监会将加强与各地区、各相关部门的协调配合，抓紧完善相关配套制度和监管规则，稳妥推动试点工作。围绕投资者知情权、分红权、表决权等各项权利包含的具体内容、保障权利落实的制度安排、权利行使的方式和程序、权利受损后的赔偿救济路径等，提出相关政策安排和落实举措建议，具体落实在相关试点制度中。

（二）健全退市制度，不断加大退市监管力度

上市公司退市制度是资本市场的重要基础性制度，对于优化资源配置、促进优胜劣汰、提升上市公司质量、保护投资者合法权益发挥着重要作用。为进一步完善资本市场基础功能，实现上市公司退市的市场化、常态化，证监会先后于2012年和2014年启动了两轮退市制度改革，发布了《关于改革完善并严格实施上市公司退市制度的若干意见》（以下简称《退市意见》），形成了涵盖财务类、交易类、规范类、存续类4种情形在内的多元化退市指标体系和较为稳定的退市实施机制，健全了主动退市机制，落实了重大违法强制退市安排。2018年3月，证监会修订并发布了《退市意见》征求意见稿，拟进一步完善上市公司退市制度，强化交易所重大违法强制退市决策主体责任。交易所也发布了《上市公司重大违法强制退市实施办法》，拟明确、细化重大违法强制退市的标准和程序。

同时，证监会不断加大退市监管力度，严格执行退市有关规定，有效震慑信息披露违法违规行为。对于不符合上市条件的企业，证监会坚决对其摘牌退市。从实施情况看，强制退市公司家数持续增加，退市类型进一步丰富。2017年，*ST新都因财务指标不合格未能通过交易所恢复上市审核，从而被终止上市，进一步向市场表明，试图通过腾挪数据、粉饰报表等手段规避退市是行不通的。截至目前，沪深两市共105家公司退市，其中56家为强制退市。2018年，*ST吉恩、*ST昆机和*ST烯碳也将被终止上市。总体上，上市公司退市逐步常态化，“有进有出”的市场生态逐渐形成。

下一步，证监会将继续本着“依法、全面、从严”监管原则，结合《证券法》修订工作，从保护中小投资者利益的角度出发，指导交易所进一步严格落实退市决策主体责任，坚决维护退市制度的严肃性和权威性，推动证券市场健康发展。