终结“五龙治水” 金融委首提债市统一监管

（原标题：终结“五龙治水” 金融委首提债市统一监管）

近日，国务院金融稳定发展委员会（下称“金融委”）召开防范化解金融高风险专题会议，提出进一步深化资本市场改革，其中包括“建立统一管理和协调发展的债券市场”。这一提法是金融委首次提出。

长期以来，中国债市分割的局面一直存在，市场分为银行间市场与交易所市场，不同债券品种则由央行、发改委、证监会、财政部等多个部委各管。“五龙治水”的局面下，部委间的藩篱阻碍债市的信息流通，还因部门利益给了市场监管套利的空间。过去多年里，关于统一债市监管的呼声不绝于耳，但在市场人士看来，在去年之前，并无太多实质性进展。

2017年7月，旨在加强金融监管协调的金融委宣布设立。在之后的一年多时间里，债券监管部门的协调工作开始变得更加有效，近期证监会与交易商协会联手开展现场检查后处罚评级机构大公国际，即可视为部委协作的一个范例。

“2016年开始陆续出现一些规模比较大的信用违约事件，代持、高杠杆等问题也暴露出来，加上后来三大攻坚战里排在首位的就是防范金融风险，债市统一监管就推动得快。”8月28日，北京某券商固收部负责人对21世纪经济报道记者表示，2017年以来，债券市场监管全面从严，预计将持续保持高压态势。

“从处罚大公的案例来看，通过与证监会协作，交易商协会在很大程度上弥补了执法权缺失的问题。”该人士说，“这对银行间市场债券发行人将构成很大的威慑。”

弥补交易商协会执法权短板

国内债市监管部门众多，涉及央行、发改委、证监会、财政部等。其中，在公司类信用债领域，主管发行的部委则三分天下：交易商协会（其业务主管部门为央行）监管短融、中票、债务融资工具（PPN）等，发改委负责审批企业债发行，证监会则负责公司债。

客观地说，部委间的竞争在一定程度上刺激了信用债的发展，尤其是交易商协会主导下的注册制发行，让证监会与发改委更为重视市场需求，改善相关制度。在当前信用违约逐渐成为常态后，债市分割局面下的制度安排即显露出其短板。

“交易商协会是个自律组织，本身没有行政执法权。而部分发行人本身的行政级别较高，在出现问题时，交易商协会拿他们没办法。”8月28日，北京大型券商固收分析师对21世纪经济报道记者表示，“作为自律组织，交易商协会对于违法违规行为能采取的措施仅限于自律处罚措施，最多就是暂停业务，对恶意逃废债、欺诈发行等行为缺乏更严厉的惩罚手段。

2016年4月，交易商协会对绿地集团、云峰集团涉嫌信息披露违规等事项开展自律调查，但为绿地集团提供审计的瑞华会计师事务所未积极配合调查，严重影响相关案件自律调查工作的正常推进；但在交易商协会对瑞华采取自律处罚后，却遭到了瑞华的公开“叫板”，一度备受关注。

但随着证监会与交易商协会合作，证监会的执法权可衍生至银行间市场，在处置违法违规事件的同时，对市场的参与者构成更大的威慑。

“发行人过于强势容易导致欺诈发行、逃废债行为的发生，埋下风险的同时也扭曲了市场价格，投资者保护难以落实。”前述北京券商固收部负责人对记者表示，“但随着部委间协作的加强，发行人的违法违规行为将得到更大约束，未来交易商协会只要把违规证据提交给证监会，后者就可以直接开展调查，严重的还可以作为刑事案件起诉，威慑肯定更大。”

统一监管进行时

通过联合执法弥补交易商协会执法权短板，只是债市“统一管理和协调发展”蓝图中的一块，且属于后端的制度安排。而在发行端，因监管标准不一带来的套利空间也颇受诟病。

“部委出于自身利益，往往有动力做大自己监管的债券品种，过程中可能存在降低发债门槛、审核不到位、信披不充分等问题，为后续留下隐患。”前述北京券商固收部负责人对记者说，“发行人在一个市场发不了债，但一转身，到另一个市场可能就可以发。”

他同时表示，随着债市监管趋严，此类监管套利的行为正在大幅减少。

今年3月，市场传出央行将主导统一债券发行的信息披露规则。但截至目前，尚未有相关文件出台。不过，记者采访的数位业内人士均认为，债券发行标准的统一将是大势所趋。

业内人士认为，债市的“统一管理和协调发展”，还有很多需要理顺的地方。可以预见，此次金融委会议后，未来监管部门还将出台更多措施。

在德润律师事务所合伙人、债市法律专家柯荆民看来，债市统一管理接下来需要注重规则、人员和托管机构三个“统一”。

他对21世纪经济报道记者表示，由于银行间债券市场制订的规则不适用《证券法》，在债券持有人起诉到法院后，会面临司法审查，即法院可能认为大量规则是无效或者效力存疑的，因此，国内债券市场首先应该解决的是《证券法》的统一适用问题，即银行间市场有关固定收益工具如短融和中票适用统一的《证券法》，即《证券法》适用范围里增加短融、中票。

人员统一方面，他认为在监管机构难以统一的背景下，较为现实的办法是：证监会债券部的工作人员和交易商协会的人员实现对调，目的是“把自己熟悉的规则带来另一个监管机构”，进而实现两个市场的协调和发展，适用共同的规则。

“国外的债券，基本是由一家债券托管机构托管。实现托管的统一，是债券市场统一的前提。”柯荆民表示。