刘世锦:若继续依靠基建和房地产稳增长 可能靠不住

（原标题：刘世锦：若继续依靠基建和房地产稳增长，可能靠不住）

“以土地谋发展的城市融资战略模式，逐步走到了尽头，很难再持续了。” 8月26日，全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在2018崇礼（夏季）中国城市发展论坛上表示。

在此次论坛上，刘世锦做了以“如何认识中国经济新动能”为题的演讲。他认为，随着经济高速增长转向高质量发展，应侧重关注就业、风险防控杠杆率、企业盈利、资源环境可持续性、居民收入增长稳定这五个方面指标。

刘世锦指出，中国经济现在面临的问题还是高增长的惯性问题，速度如果定得高一点，上述质量指标就会缩水。而随着稳增长的再次提出，政策层面面临一个选择，继续搞基建房地产还是真正市场化？

“稳增长继续依靠基建和房地产这两个老抓手，可能靠不住。”刘世锦表示。

刘世锦指出，一方面，基建房地产投资已过历史峰值需求。房地产投资剔除土地税费和价格因素影响的固定资本形成部分已经出现负增长。

另一方面，与相同发展阶段的其他国家相比，现在中国基建投资和房地产投资的比重明显过高。

在这一背景下，刘世锦认为，以土地谋发展的城市融资战略模式，逐步走到了尽头，很难再持续。

刘世锦用一个方程式来阐释这一模式：土地政府所有+单边垄断供给+住宅用地比重过低+住宅用地、工业用地差异价+拍卖=政府过高卖地收入+土地抵押融资。

他认为，这一模式的好处是筹措城市发展基金，支持基建设施建设，所以做基建的钱可能会是卖地的收入拿来的。但是这也有弊端，会造成阶段性、不稳定、不规范、腐败等一些问题。

刘世锦进一步指出，在这样的模式下，政府利用权力获得超额收入，土地收入已经成为地方政府的重要收入来源，房地产税实际上已经征过了。

在这一背景下，对于当下热点的房地产税征收，刘世锦认为，房地产税还是要征，它是现代国家治理的一项基本制度。但中国的房地产税要做一个转型，就是将它转为规范可持续的、法治的制度。转型需要创造一些制度条件，包括开放土地要素市场，纠正土地价值收益，去除土地超额收益，也包括避免重复征税。

“房地产税征收不是简单推出一项税，而是一个很大的制度转型的问题。”

因此，基建和房地产之外，该如何扩大内需，扩展增长新动能？

刘世锦认为，要加快开放城乡之间土地、资金、人员等要素市场，允许相互流动，优化资源配置，重点是土地制度改革。

第一，降低城市房价。我们现在一线城市房价很高，如果把小产权房放开农村宅基地入市，保证并且提升产业竞争力，这是当务之急。城乡之间把要素打通，特别是土地制度改革是释放中国经济增长动能非常重要的一个方面。

第二，农村人加快进城，提供均等的公共服务。中国扩大消费，住房解决后一串消费都上来了，是非常重要的一个关键点。中央提出脱贫攻坚战，这对提高低收入阶层的消费能力也是有利的。

第三，现在讲积极的财政政策，是不是还像过去那样，一定要搞基建？重点得转向医疗、养老、教育、社保、基础研究等短板领域，基建应该围绕这些领域展开。社保、教育这些领域，中国的比重和OECD国家用PPP的方法计算的话，中国的方法是低的，特别是政府的支出过低，老百姓的支出是偏高的，政府的财政收入应该朝这个方向重点倾斜。同时，继续推动国有资本用于充实社保基金。

第四，加快推动行政性垄断行业改革，重点是石油天然气、电力、通信、铁路、金融等领域放宽准入，降低实体经济成本，同时带动这些领域有效投资增长。

最后，应对中美贸易战的关键是实质性的深化改革开放。国内要建立高质量的市场经济，对外实行高水平的对外开放。

以下为发言实录：

刘世锦：贸易战对目前的经济有多大影响呢？其实影响并不大，或者说基本上没有影响。但是现在经济确实出现了相当大的变化，我们预测今年下半年经济有下行趋势，但这种下行基本跟贸易战无关。现在有点担心，有些问题一定要和贸易战扯在一起，把一些重要的问题可能给忽略了。所以我想今天从这样的角度，谈一些想法。

目前中国经济可能有一定下行的压力，稳增长再次提出。可能我们第一个问题需要适当调低经济增长预期。这里稍微说一个理念的问题，中央已经提出要由高速增速转向高质量发展。质量和速度到底谁服从于谁？过去速度优先，先定一个指标，其他指标顺着往下排，速度是第一位的。现在看来走不下去了，所以中央提出了质量优先。质量优先也是有指标的，我们追求高质量发展，侧重于关注五个方面的指标，第一，就业。就业是宏观经济最重要的事情，就业好了也就说明整个社会的资源利用是比较充分的；风险防控，杠杆率适当；企业盈利，整个经济企业要是不盈利的话，经济状况就是比较差的；资源环境可持续，最后基于收入增长相对稳定。我想高质量发展有这五条是基本的指标，当然还可能有更多。那么它对应的速度是多少就是多少，实际就是可持续的增长率，从一个比较长的时间来讲就是少折腾，最后这个增长速度其实还是比较高的。

中国经济现在面临的问题还是高增长的关系，速度如果定的过高一点，质量指标就会缩水。这几年就业总体状况还是可以的，尽管速度下降，有些地方遇到了招工难问题；财政金融风险是在加大的，杠杆率是在提升的；企业盈利不稳定，产能严重过剩，包括PPI价格过低；资源环境问题突出；居民收入也不稳定，特别是民生的支出是不足的。所以增长速度过高了以后，它是不可持续的，关键是这些质量指标都要出问题，所以我们并不是不要GDP，而是不要一个低效率、低质量，不可持续的GDP。

对经济增长的预测，要适当的调低对经济增长的预期，其实今后三年每年增长6.3%，就可以完成2020年全面建成小康社会两个翻番的目标。2020年以后速度是多少呢？根据我们的研究，过去几年的时间由高速增长向中速增长转变过程中可以讲中高速，以后就是中速增长。这个中速增长的速度是多少呢？大概5%到6%之间，或者5%左右。其实速度的高和低一定要所处在的增长阶段、增长背景和潜在增长率挂钩。高速增长期潜在增长率是10%，增长速度7%是低速度，进入中速增长以后可能就是5%左右，甚至4%到5%之间。当时日本进入中速的时候就是4%，增长5%到6%也是高速。而且中速增长平台形成以后，特别我们重视质量的时候，这个平台可以持续多长时间？根据国际经验应该可以持续十年左右的时间，所以中国长远的发展目标应该说有了比较好的可以实现的基础。

怎么稳增长？现在面临一个选择，继续搞基建房地产还是真正市场化？现在基建和房地产，基建的增长速度虽然已经出现了负增长，房地产的速度还算比较稳定，总的来讲它的高峰期已经过去了。稳增长继续依靠这两个老抓手可能靠不住，问题也会比较突出。首先杠杆率问题，要继续依靠这两个抓手还得加杠杆，基建是加政府的杠杆，房地产是加居民的杠杆。这背后我们要搞清楚整个经济发展到这个阶段之后，基建和房地产处在什么样的位置？

这里给各位介绍一下我们研究成果，这张图是房地产投资的增量，有增量房地产投资才有一个正的增长速度。这个增量是指什么？实际上是房地产投资中间卖地、买地这些收入，把它剔除掉，是固定资本形成的部分，另外剔除的价格因素。大家会看到它已经出现了峰值在2012年以后，最高点已经出现了。中国房地产投资，我用了一个词叫“历史需求峰值”，需求量最大或者增长速度最高那个点大概1300到1400万套住房，2013、2014年左右已经出现了。2016年的时候又出现了一个高点，一线城市房价带动了房地产投资的回升。当时房地产投资的走势有争议，但是我们观点感觉到它就是一个短期的现象，还得往下走。看到2017年的下半年以后，实际上我们现在统计的房地产投资的增量已经出现了负增长。2018年，我们靠右边白色这一块是预测的，大体上是低速增长，或者在0左右进行徘徊。

基建投资，大家看靠右边那个最高点，它的历史需求峰值其实也已经出现，现在我们需要观察的是这个量逐步往下走，白色这一块。下一个点是在什么点？寻找下一个均衡点。另外有一项研究，给大家介绍一下，我们做了一个研究，就是用购买力平价计算了OECD国家和中国在同样发展水平的时候，终端需求结构之间的比较。

可比较性比较强的是中国在2016年人均GDP14000美元时的GFP结构（红）与OECD在人均GDP为14000美元(黄)、25000美元（蓝）、35000美元（绿）的标准结构对比，数据显示，房地产数据高了大概有二分之一，从国际比较意义上来讲，在这样一个发展阶段，中国的基建和房地产比重偏高，这和整个体制和发展阶段有很大关系。

另外，以土地谋发展的城市融资战略模式，逐步走到了劲头很难再持续了。过去土地政府所有，单边垄断供给，而且住宅用地比重过低，中国一线城市住宅用地过去是低于25%，而发达国家一般在40%以上，像首尔在60%。住宅用地、工业用地定价严重差异化，工业用地的价格相当低，有的时候零地价，相应把住宅用地价格抬的很高，最后把价格抬的最高的方式拍卖，最后政府得到了一个很高的收入，这个收入严格来讲和把土地作为一种生产要素的价格获取的收入，已经是大大的高于那样的数值了，实际上获得一种超额收益。政府拿这个钱作为卖地收入，实际上成为财政收入很重要的一部分，相当多的城市这块收入占到财政收入的40%，有些地方差不多一半了。另外，抵押进行融资，政府利用权力从土地上获得一种大大的高于土地本来具有的，作为一种生产要素获取收入。我们现在讨论房地产税的问题，房地产税是利用政府权力获取超额收入，实际上房地产税已经征过了，当然也有它的好处，这也是中国这么多年发展过程当中走到这一点的，也不是提前设计的。好处筹措城市发展基金，支持基建设施建设，所以搞基建的钱是卖的收入拿来的，营造发展条件。但是也有弊端，阶段性，不稳定，不规范，腐败等等一些问题。

这张图是M2和房价的相互关系，中国这几年货币有时候投放量比较大，从这个图可以看到相当一部分进入了房地产。但是这种模式现在看来越来越不可持续了。有以下四个条件，任何一个条件出现之后这种模式都会受到很大的约束，第一房地产历史峰值出现；第二实体经济难以承受高房价导致的高成本而出现衰退，我想香港是一个非常典型的例子，现在我们一线城市其实也已经出现了这个问题；第三扩张性货币政策的终结；最后房地产泡沫破裂。这四个条件出现任何一条，“以土地谋发展”的城市融资发展模式都很难持续，所以支撑了中国发展很多年的以土地谋发展的模式，现在确实到了转型的阶段。

回过头讲房地产税，我以为还要征的，对这个问题有很大争议。因为房地产税是现代国家治理的一项基本制度，世界各国都是这样。大家应该明白一个道理，其实中国的房地产税要做一个转型，就是把它转为规范可持续的，法治的。你要做这个转型是需要创造一些制度条件的，包括开放土地要素市场，纠正土地价值收益，去除土地超额收益，也包括避免重复征税。我以为房地产税征收不是简单推出一项税，实际上是一个很大的制度转型的问题。

扩大内需除了基建、房地产之外，中国还有没有别的内需？有没有新的增长动能？因为我们的思维方式，包括发展的思路，改革的视野需要做一个很大的调整。首先，加快开放城市之间土地资金、人员等要素市场，允许相互流动，优化资源配置，重点是土地制度改革。十八届三中全会已经讲的很清楚，农村集体建设用地和城市土地要同价、同权、同等入市，宅基地也要进行流转。

另外现在很重要的发展趋势，一方面农民要进城，另一方面城里人要下乡。我们讲满足人民群众日益增长的美好生活的需求，小产权房这么多年了，农村集体土地和宅基地能否平等入市？这是中国最急切的改革，能改了以后对我们的增长大为有利。第一，降低城市房价。我们现在一线城市房价很高，如果把小产权房放开农村宅基地入市，保证并且提升产业竞争力，这是当务之急。城乡之间把要素打通，特别是土地制度改革是释放中国经济增长动能非常重要的一个方面。

第二，农村人加快进城，提供均等的公共服务。中国扩大消费，住房解决后一串消费都上来了，是非常重要的一个关键点。最近中央提出三年脱贫这样一个攻坚战，这个对提高低收入阶层的消费能力也是有利的。

第三，现在讲积极的财政政策要积极，是不是还像过去那样，一定要搞基建？重点得转向医疗、养老、教育、社保、基础研究等短板领域。基建应该围绕这些领域展开，社保、教育，这个领域中间，中国的比重和OECD国家用PPP的方法计算的话，中国的方法是低的，特别是政府的支出过低，老百姓的支出是偏高的，政府的财政收入应该朝这个方向重点倾斜。同时，继续推动国有资本用于充实社保基金。

第四，加快推动行政性垄断行业改革，重点是石油天然气、电力、通信、铁路、金融等领域放宽准入，降低实体经济成本，同时带动这些领域有效投资增长。

最后，应对中美贸易战的关键是实质性的深化改革开放。国内要建立高质量的市场经济，对外实行高水平的对外开放。这样才能全面的持续的增强中国科技、经济的竞争力和国家的总体势力，这是应对中美贸易战最重要的治本之策，加快服务业的对外开放。对外开放以前首先是对内开放，推动旅游养老、文化、娱乐消费性服务的发展。最近对消费提的比较多，最近谈消费降级，这个因素可能有。对商品的消费到一定程度以后比重可能会下来，服务性的消费这是下一步消费升级的重点。所以是要推动服务性的消费发展，促进品牌和品质的消费，扩大中等收入群体的消费规模和消费水平。