跨境并购寒冬将至？德国一再收紧审查 英国将出新政

（原标题：跨境并购寒冬将至？德国一再收紧审查 英国将出新政 欧盟考虑设立审查制度）

导读

“各司法管辖区都有其自己的侧重点，但整体趋势一目了然——在美国带领下，一系列国家的政府正在逐渐加强其对外商直接投资的审查，尤其是在涉及潜在国家安全问题的情况下。” 富而德律师事务所亚洲反垄断业务联席主管Alastair Mordaunt对21世纪经济报道表示。

“前几年是项目自动送上门来，一般是正做着一个项目的同时，客户会开始讨论下一个标的去哪里买，有的确实买得很疯狂。最近项目量少了很多，更多时候我要去追着客户问有没有需求，多数客户只是咨询一下，就没下文了，还有的谈完条款后，觉得风险太大，就放弃了。”近日，一位兼并收购领域律师向21世纪经济报道记者坦言。

上述经历可以说是中资海外并购降温的一个缩影，普华永道近日发布的报告显示，截至2018年上半年已连续下跌4个半年（从2016年下半年开始），今年上半年交易披露金额与2017年下半年相比下降了25%至412亿美元，交易数量由2017年下半年的376宗下降至了315宗，报告还预计短期内料延续跌势。

在2016年创出历史高峰后，中资海外并购活动进入了“压力期”，难题接踵而至。第一波压力来自于自2016年底以来境内收紧对外投资监管，第二波压力来自于美国，自2017年以来，美国监管对外商投资的国家安全审查趋严，赴美并购规模大幅下跌，美国总统特朗普在8月13日签署了强化国家安全审查主体部门即美国外资投资委员会(CFIUS)权限的法案。在美国环境趋严之下，有中国投资者表示看向欧洲，但欧洲亦出现了类似的收紧迹象。

德国将再次收紧外商投资审查制度

“目前就像是一场外商投资审查升级的‘军备竞赛’。”有业内人士对21世纪经济报道笑称。

“各司法管辖区都有其自己的侧重点，但整体趋势一目了然——在美国带领下，一系列国家的政府正在逐渐加强其对外商直接投资的审查，尤其是在涉及潜在国家安全问题的情况下。” 富而德律师事务所亚洲反垄断业务联席主管Alastair Mordaunt对21世纪经济报道表示。

继7月末两起中国对德国企业并购交易遭到阻拦后，德国政府正在考虑进一步收紧外商投资审查，据德国《世界报》8月7日发布的报道显示，德国联邦经济和能源部部长Peter Altmaier称正考虑将当前非欧盟公司对德国公司的股权收购的须申报门槛从25%进一步下调至15%，希望在年内通过该项修订。而德国政府在去年7月才修订过《德国对外贸易条例》（Foreign Trade and Payments Ordinance），把申报门槛下调至了25%。

对于新的立法动向，德国经济和能源部发言人Korbinian Wagner回答21世纪经济报道采访时表示，“修订的目的在于让德国投资审查规则更好地应对目前面临的挑战，扩展并购交易审查范围的意图并不是为了阻拦更多交易，而是为了更好地开展审查，查明德国正当的安全利益是否受到影响。基于这个出发点，为了应对欧盟外对德国公司并购大增的现象，德国联邦政府将下调申报的门槛。有必要进一步关注涉及国防、关键基础设施、某些安全相关的技术，比如IT技术领域。修订案可以使政府能审查目前25%门槛以下的并购交易，将有利于强化敏感领域投资的审查工具，并扩大其使用范围。如此一来，更会对我们国家安全利益、公共秩序和安全形成更好的保护。我们希望内阁可以快速地采纳上述修订。”

Wagner还表示，德国仍然欢迎外商投资，德国是世界上最为开放的投资市场之一，且无论是贸易还是投资都和其他国家有着高度的关联性。目前修订工作正在几个部门之间协调展开，无法提供具体细节和草案。

有业内人士向21世纪经济报道透露了这项修订动议背后的故事，正是和50Hertz案有关。德国政府7月27日宣布，已指示德国国有银行KfW收购德国输电系统运营商50Hertz20%的股份，这一动作使得中国国家电网的相关计划再次落空。

“据我了解，在50Hertz案中，当时把收购股份的比例定到了24.92%，刚好不触及25%的红线，政府表示不高兴，因为这是规避法律。然后，我们都看到了德国政府后来的动作，找了国有银行行使优先购买权收购了50Hertz部分股份。把25%下调至15%的这个动议是怎么产生的，据我向德国同事了解，50Hertz这个案例是第一个，后面又出现了类似的规避25%红线的案例，这些规避动作的出现，就是前述动议产生的背景，德国政府方面认为2017年的修订力度可能还不够。”接近该交易的人士向21世纪经济报道透露。

监管风险划分成谈判焦点影响交易时间表

有擅长工业领域并购交易的业内人士对21世纪经济报道透露称，今年已做的德国项目，都未到审批阶段就因为各种商业原因而终止了。德国律师给出的意见是如果申报的话，存在一定的审批风险。

因为监管风险的上升，买卖双方谁来承担这部分风险成为了谈判的一个焦灼点，交易时间表和交易成本因此受到了影响。

“去年德国修订相关法律后，尤其是关键基础设施领域内触及25%股份收购的，需要强制申报，其他还是自愿申报。监管不确定性的上升，对于交易的主要影响是怎么去划分审批风险，买卖双方之间往往要花大量时间做谈判，谈判本身的进度把交易的时间线给拉长了。需要自愿申报的，如果不申报的话，德国政府可以在签约后5年内进行追溯，可以要求推翻交易。”年利达律师事务所高级顾问顾晓钮对21世纪经济报道表示。

“眼下如何划分审批风险仍然是个焦灼点，卖方还是不愿意承担审批风险，但这也没有阻挡买家的收购意愿。从交易量角度来看的话，德国市场还是有很多中国买家有并购的意愿。”顾晓钮说。

“我对于德国监管方面的发展并没有感到非常意外，去年将红线下调至25%之后，马上有声音质疑力度不够，再加上美国的趋势，欧洲其实一直在观望美国的进展。虽然各国监管力度增加，但是仍有市场反映只要前期工作做好、标的合适、积极沟通，其实还是有机会的。” 美国瑞格律师事务所兼并收购业务部门合伙人顾?妮对21世纪经济报道表示。

英国投资新政大幅改革欧盟也在酝酿

无独有偶，英国政府也正在寻求大幅扩大对外商投资的国家安全审查的力度，继2017年11月颁布绿皮书及推行“短期”改革后，英国政府在7月末发布了一份白皮书，阐述了其对设立一套独立的外商投资的国家安全审查制度的设想。

“白皮书提议，在收购交易中，如果收购超过25%的股权或者‘重大影响或控制’，并且目标公司在英国开展业务，英国政府就可以对交易开展审查。国家安全的概念非常宽泛，这给了政府更多自由裁量权，但审查重点将是关键基础设施、先进技术、政府供应商，以及军用和军民两用技术。英国外资审查制度的这一发展同样反映了欧洲各国对外国投资人投资关键基础设施和敏感技术的更多政治关注。” 高伟绅律师事务所中国区联席管理合伙人符国成对21世纪经济报道表示。

英国新政的改革幅度让业内人士感到惊讶，有业内人士感叹英国的白皮书和美国CFIUS太像了，“从全球监管收紧的趋势来看，英国政府可能觉得有必要建立一套成熟的体系来保护自身的利益，这可以理解，但我对于调整幅度之大感到惊讶，因为白皮书显示，英国要建立的国家安全审查制度高度接近美国CFIUS。这个新政有可能会阻拦一大批的项目，出境并购的寒冬期已经到来。”

那么改革幅度有多大呢？一个直观的改变是英国政府介入的交易数量预计将从每年1起上升到每年200起。

“到目前为止被政府干预的交易数量平均是每年1起，历史的累积数量大约为12起，白皮书显示，新政实施后预计每年将会有大约200项交易需要进行申报，这其中有100项可能会产生国家安全风险的考量从而需要深入审查，再进一步，英国政府预计在100项中又会有50个交易需要采取补救性措施。也将是自愿申报制度，政府的追溯期是6个月。” 顾晓钮说。

“白皮书中载列若干计划，其将大幅提升英国政府以国家安全为由审查投资的权力，在此之前于2017年进行了咨询。初步改革于2018年6月生效，降低了英国政府对某些涉及开发军用及军商两用、计算机硬件及量子科技行业的交易进行干预的门槛。中国投资者将需要做好准备应对白皮书中建议的改革，预期白皮书最早到2019年生效。” Alastair Mordaunt表示。

除了英德之外，欧盟层面亦有类似的发展，2017年9月14日，欧盟委员会（“欧委会”）公布了建立欧盟外商直接投资审查框架的提案，该提案将使欧委会有权审查其认为有可能有损欧盟公共安全或公共秩序的特定外商直接投资，包括关键技术、基础设施、敏感信息等领域，并向投资涉及的成员国出具无约束力的意见（即使交易已经完成）。但业内人士预计该框架短期内难以落地，“有关在欧盟层面设立相关审查制度的这一提议需取得欧洲议会以及欧洲理事会成员国的批准。并不是所有的欧盟成员国都支持这一提议，相关流程可能需要花费一段时间。”符国成称。

据21世纪经济报道了解，在上述情形之外，还存在一种最糟糕的可能性，就是计划收购的英国或德国标的在美国拥有业务或资产。“之前一个德国项目，在美国有大量业务，中国买方坚持申报美国CFIUS，卖家听了二话不说和其他竞标方签约了。”有业内人士坦言。

上述人士预估欧洲市场大项目预计会下降，因为监管收紧后的一大直接影响就是大项目变少，小项目也会跟着下降。预计2019年欧洲市场尤其是德国会受到比较大的影响。

“至为重要的是，在确定合适的收购资产时，要严格筛选并深思熟虑，确定交易可能涉及的关键利益相关方并制定相应的沟通方案，尽早获得专家意见，并在确定存在实质问题后，做好准备制定降低关注的救济措施。” 富而德律师事务所中国反垄断业务联席主管尹冉冉对21世纪经济报道表示。