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监管强化 PPP政府中长期支出被地方定为隐性债务

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简介:随着地方将PPP中长期支出明确为隐性债务,在遏制隐形债务增长背景下,政府付费类PPP项目将明显压缩,其他类项目也受到影响。

政府隐性债务增长过快、风险不可测引起高层警惕,一场遏制隐形债务增长的风暴今年开始在各地刮起。

第一财经记者从消息人士拿到一份某省会城市财政局要求统计当地隐性债务的通知,通知要求开展政府和社会资本合作(PPP)项目形成的政府中长期支出事项被列入隐性债务。该人士表示,这意味着在遏制隐性债务增长背景下,当地PPP监管将加强,政府付费类的PPP项目将减少。

其实,一些地方借PPP模式变相举债形成政府隐性债务的举措已经遭到中央部委严打。但PPP项目中形成的政府中长期支出责任是否属于隐性债务则有较大争议。

国务院发展研究中心宏观部研究员孟春认为,PPP支出责任不同于政府债务和负债,规范的PPP项目不涉及隐性债务。根据现有政策文件,PPP支出责任不属于上述政策文件明确的地方政府债务范畴。同时,隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务,而规范的PPP项目合同中财政支出责任与预算管理衔接,不涉及“隐性”。此外,《关于规范政府和社会资本(PPP)综合信息平台运行的通知》规定未纳入综合信息平台库的项目,原则上不得通过财政预算安排支出责任。

不过一位财政部人士告诉第一财经记者,PPP项目如果涉及建设支出,实际上都是政府隐性债务。而未来社会资本纯运营支出则不是隐性债务,除非超出了当地财政可承受能力。

中国财政科学研究院院长刘尚希也认为,地方隐性债务包括建设性债务、消费性债务和政策性融资担保,如平台公司债务、棚改债务、政府购买服务项目的债务、PPP项目的债务、地方国企僵尸企业债务、金融扶贫项目债务、养老金缺口、政策性融资担保等。

PPP项目中政府承担的中长期责任到底有多大规模?

财政部近期公布的《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》(下称《报告》)显示,经对财政部PPP项目库6400个、总投资约10万亿元的入库项目2018年1月末财承报告数据进行分析,2015-2045年间,需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元,年均支出3194亿元。其中,已落地项目2921个、总投资4.9万亿元,涉及支出责任4.7万亿元,占支出责任总额的47.5%,年均支出1581亿元。

《报告》称,未来PPP项目政府支出责任,从地区分布看,中西部地区支出压力较大,排名前五的省份分别是湖南、河南、四川、内蒙古和云南。从时间分布看,各年度支出呈先增后减趋势。现有项目存量2024年支出责任总额将达到峰值,为5891亿元,其后逐年下降。

财政部称,开展PPP项目财政承受能力论证是保障项目合同履行、防控中长期财政风险的关键。总体看,财政可承受能力10%的限额有力控制了各地PPP项目的数量、规模,但预计253个市县支出责任已超出限额,需引起警惕。

为了给地方狂推PPP项目套上“缰绳”,财政部设定了PPP项目支出10%的红线,即每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

目前PPP项目中的回报机制中,分为使用者付费、可行性缺口补助和政府付费三种模式,其中后两种需要政府承担支出责任,尤其是纯政府付费类项目。为了遏制政府隐性债务增长,其实从去年下半年以来,官方对纯政府付费类PPP项目一直很慎重。

财政部金融司司长、PPP工作领导小组办公室主任王毅去年11月初公开表示,在PPP项目库集中清理时,对过度依赖政府付费的项目,要予以剔除。

去年11月中旬,为了防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量,去年底财政部印发的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》提出,审慎开展政府付费类PPP项目。对于通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的项目,不允许进入财政部PPP项目库,这基本上等于被否定采用PPP模式。

一些省份则直接不做付费类PPP项目。湖南省财政厅今年3月公布的《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》中,明确仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流,完全由政府付费的,如市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等工程建设不得采用PPP模式。

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