国有金融机构改革路线图绘出 将如何分类监管？

（原标题：国有金融机构改革路线图绘出，金融机构将被如何分类监管？）

（图片来源：全景视觉）

经济观察报 记者 杜涛 支付通道会成为下一步加强监管的对象吗？

现有的金融机构将如何被分类监管？

会成立新的国有金融资本运营平台吗？

自本月初《关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》）印发后，这些问题成为业内关注的焦点。

7月19日，中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对经济观察报表示，下一步对金融控股平台可能会出台相关的管理办法，未来可能会成立多个国有金融资本运营平台。

此外，《指导意见》提出，对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力。在赵全厚看来，外溢性强主要是指涉及到多个方面的使用的行业，比如支付行业，因为支付一旦出现不正常，会引起社会的恐慌。要求绝对控制力，所以未来并不排除在某些重大的方面，国家从股本上进行控制。

在《指导意见》中，中央首次明确金融资产的出资人是财政部门。业内专家认为，它绘制出了未来中国国有金融机构的改革路线图。

现在，这份文件的诸多规定如何落地成了外界关注的焦点。

据经济观察报记者了解，7月12日-13日，财政部组织各地财政部门、负责金融管理工作的相关人员在云南培训。培训内容正与这份《指导意见》内容相关，财政部金融司相关的人员也参加了会议。在会议中，财政部要求各个地方加快推进《指导意见》落地。

四类金融机构下一步

此次《指导意见》中将金融机构划分为四类作出方向性规定：对于开发性和政策性金融机构，保持国有独资或全资的性质；对于涉及国家金融安全、外溢性强的金融基础设施类机构，保持国家绝对控制力；对于在行业中具有重要影响的国有金融机构，保持国有金融资本控制力和主导作用；对于处于竞争领域的其他国有金融机构，积极引入各类资本，国有金融资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股。继续按照市场化原则，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革。

赵全厚分析称，政策性金融机构的工作体现国家的政策方向，主要是以国家大政方针的政策性业务为主，不能与普通金融业务混在一起。他举例，国家开发银行是开发性的金融机构，中国进出口银行和中国农业发展银行是政策性的。第三方支付算是金融基础设施类，比如支付宝、微信支付，因为无论支付宝还是微信支付都是一个通道，是一种支付方式和手段；中国人民银行的的征信体系、金融统计、结算服务也算是金融基础设施类，它们主要是为金融提供服务。

如何鉴定外溢性

一位金融系统人士告诉记者，对于在行业中具有重要影响的国有金融机构，比如较大的证券公司、位居前几位的国有保险公司，类似工业领域的石油、电力，对行业有控制力，要以国有企业为主，而下游的消费品类的工业，可以民营或者合资。对行业有影响力的和其他竞争性的金融机构，未来财政部还会出台细则。比如针对工商银行、农业银行、中国银行等5家大行，16家较大的股份制银行，以及城商行等。此次提出积极引入各类资本，也就意味着其他资本可能会控股竞争性领域的金融机构。

在赵全厚看来，关于竞争性领域的金融机构，现在的工商银行、农业银行、中国银行等国有大行和城商行，还有债券、保险公司都算竞争性领域，在这些领域的金融机构将来有可能混改。比如城商行通过股改以及进行混改，又如国有大行在上市之时引进战略投资者等。未来这方面的改革可能会进一步放开。《指导意见》提出：加大国有金融机构公司制改革力度，推动具备条件的国有金融机构整体改制上市。推进凭借国家权力和信用支持的金融机构稳步实施公司制改革。根据不同金融机构的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。

这也意味着未来政策性金融机构要进行公司制改革，凭借国家权力和信用支持的金融机构主要是指政策性金融机构。

上述金融系统人士表示，从《指导意见》可以看出财政部不是搞行业监管，而是要把握发展的方向，比如公司要干什么，管理层要听股东的，以前股东只拿分红不管事，现在股东会对公司的发展方向提出要求。现在来看，金融机构大部分都是国有的，逐步调整国有股权比例，也就意味着有退有进，未来还是退的比较多的，这是一个发展方向，毕竟现在金融可以对外资开放，也就没有理由对民营资本不开放。

此次《指导意见》也提到，继续按照市场化原则，稳妥推进国有金融机构混合所有制改革。

早在2015年，作为国有大行之一的交通银行就已经推行混改。2015年6月16日，交通银行公告显示，交通银行收到中国人民银行下发的《交通银行深化改革工作小组关于做好交通银行深化改革工作的通知》。通知告知，交通银行深化改革方案已经国务院批准同意。此后在2015年6月27日的陆家嘴金融论坛上，时任交通银行行长牛锡明表示，批准的交通银行深化改革方案一共有12条措施。主要集中在完善股权结构、引入民营资本，建立管理层和员工持股机制，推行职业经理人制度，深化内部经营机制和薪酬制度改革等方面。

建立新国有金融资本运营平台

在中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚来看，《指导意见》主要明确财政部门为国有金融机构的出资人的角色，国有金融机构的最终出资人都是财政部门，不一定国有金融资本都要划归财政，但财政部门要履行出资人角色。财政部门首先要关注的是国有金融资本的损益，关心股本的损益是盈利还是损失。“从管资产转向管资本，需要成立国有金融资本运营公司或者平台，资本运营平台要尽量避免垄断，所以国有资本运营平台可以多元化运营或者成立多家国有金融资本运营平台，比如一家平台运营银行股份，一家运营保险股份等等。也就是说，出资人是唯一的，委托方可以是多元化的。根据运营绩效好坏，出资人可以进行选择，有利于在平台间形成竞争。我估计下一步对金融控股平台可能会出台相关的管理办法。”赵全厚告诉记者。

在此次出台《指导意见》之前，财政部主要通过中央汇金公司（下称“汇金”）履行国有金融资产的出资人责任，除此之外，财政部还直接控制着华融、信达、东方、长城等四大资产管理公司和交通银行。此外拥有金融机构的中信集团也是由财政部履行出资人权利，光大集团是财政部与中央汇金共同持股。

《指导意见》还提出，财政部负责制定全国统一的国有金融资本管理规章制度。各级财政部门依法依规履行国有金融资本管理职责，负责组织实施基础管理、经营预算、绩效考核、负责人薪酬管理等工作。

一位地方财政人士告诉记者：“省这一级，有金融办管理的，还有国资委管理的，也有财政部门管理的。到了地市这一级金融资产比较少，主要是当地的商业银行以及农村商业银行，国资委和财政管理的都有，到县这一级，金融资产几乎没有了，一般是有个国资局或者直接财政部门内部一个科室去管理国有资产，但是金融资产几近于无。”

一位地级市的金融处人士向记者介绍了地方金融机构管理的现状：“现在地方财政部门对地方金融企业的财务监管，只是管理金融机构一个财务报表。市国资委是本地金融机构的股东方，行使股东的权利、进行一定管理；而当地银保监局进行行业业务的指导和监管。”

此外，《指导意见》也提出要国有金融资本管理应当与实业资本管理相隔离，建立风险防火墙，避免风险相互传递。严禁国有金融企业凭借资金优势控制非金融企业，严格限制和规范非金融企业投资参股国有金融企业，参股资金必须使用自有资金。

赵全厚认为，明晰出资人的边界是指，出资人只能履行出资人的职责，比如资本的保全，防止国有资产的流失，不能越界过多的干预资本运作和国有金融机构的运营。有针对性的防止内部人控制，做生意要有本钱，不能用不正当的手段，不能虚构股权，就是要求股东出资一定要真实可靠，此次还提出探索国有金融企业员工持股计划，股权激励，要规范。未来可能出台员工持股的管理计划。

在赵全厚看来，下一步，大概率要出台相关政策以杜绝关联性交易、内部交易等行为，同时，同一集团下的金融机构与其他非金融产业要有规范的切割。这是下一步改革要解决的问题，因为银行的脆弱性、公众性很高；而一些金融控股集团的一体化程度又较高，自身既有实业，又有金融业务，很容易发生内部交易。

赵全厚还表示，当初成立国资委，来管理非金融业务。就是因为要是金融与非金融一起管理的话，很容易内部化，缺乏透明性，风险很大，而且不公平。产业与金融结合要有规范性的。

中国财政科学研究院研究员王朝才认为，未来建立一个新的国有金融资本运营平台的可能性很大。不过，赵全厚则认为，可能会成立多个国有金融资本运营平台。

王朝才表示，现在大型国有银行的大部分股份是中央汇金来管理，将来可以搞一个平台，将金融机构的股份集中到一个国有金融资本平台上管理。“应该成立这样一个国有金融资产管理的平台，管理国家在各家金融机构的股份，财政部对这个资产管理平台履行出资人的权利，而不是直接去对金融机构履行。”王朝才说。