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推动地方政府降杠杆:隐性债务内涵有望明确

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本报记者 周潇枭 北京报道

化解地方债务风险,作为防风险的重要内容,将持续推进。

据21世纪经济报道记者独家了解,决策层对隐性债务已经有了统一认识,隐性债务的内涵有望加以明确。

5月15日,十三届全国政协第一次专题协商会将主题定为“健全系统性金融风险防范体系”,旨在就防风险话题发挥政协建言资政的作用。防范化解地方债务风险,是政协委员们建言的重要内容。

4月初,中央财经委员会首次会议就是研究打好三大攻坚战的思路和举措,其中提到要以结构性去杠杆为基本思路,地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来。

今年以来,一些地方政府围绕政府性债务采取了系列行动。3月底、4月初,新疆、湖南等地区减压、叫停政府投资项目的文件,曾引起市场广泛关注。4月底,财政部PPP中心公布消息显示,全国有超万亿PPP项目被退库。

地方财政人士对21世纪经济报道记者表示,对“隐性债务”统一认识后,按照“谁举债,谁偿还”的原则,消化处置既有的隐性债务。地方债风险防范过程中,需要多部门联合发力,要执行好既有政策,需要适当追责。

推动地方政府降杠杆

早在2017年7月24日,中共中央政治局会议就曾提出地方债攻坚的举措,明确要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量。

2017年财政部曾下发多份文件,对地方违法违规举债行为列出了明确的负面清单,包括不规范的融资担保行为、对社会资本承诺兜底回购、利用PPP变相举债等。

2017年年底,中央经济工作会议提出,今后三年要重点抓好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。

今年年初内蒙古、重庆、山东、四川等地区启动了清理核查政府性债务的工作,就是贯彻中央精神防范地方债风险的具体举动。今年3月底、4月初,新疆、湖南叫停、缓建、减压政府投资项目,也是出于管控省内政府债务风险,对部分既有政府项目产生实质影响,曾引发外界高度关注。

今年以来,各省针对地方债都采取了或强或弱的行动。实际效果如何呢?东部某省财政厅债务办相关负责人对21世纪经济报道记者表示,他们省当前地方清理隐性债务的行为已经取得一定成效,新发生的违规举债行为得到一定遏制,既有的存量债务需要慢慢消化处置。

4月2日召开的中央财经委员会第一次会议指出,打好防范化解金融风险攻坚战,要坚持底线思维,坚持稳中求进,抓住主要矛盾。要以结构性去杠杆为基本思路,分部门、分债务类型提出不同要求,地方政府和企业特别是国有企业要尽快把杠杆降下来,努力实现宏观杠杆率稳定和逐步下降。

有分析认为,今年4、5月份,中央高层继续强调地方政府降杠杆,说明后续会有进一步举措。

认定“隐性债务”需要明确定义

地方政府明面上的债务是可控的,“隐性债务”是风险的重要来源,这已经成为普遍共识。

有省会城市财政局预算处负责人对21世纪经济报道记者表示,各省发布的对政府性债务清理整改文件,多是沿用中央的政策,没有哪个省份明确给出了“隐性债务”的定义,哪些属于隐性债务,哪些不属于隐性债务,地方实践管理中存在困难。

21世纪经济报道记者在向业内专家咨询时,何谓隐性债务也有不同的解释。有的认为是隐蔽的、未纳入到现有统计口径的政府债务;有的认为,现在财政部负面清单中明令禁止的举债形式,属于违法违规行为,不应纳入隐性债务的范畴。

据21世纪经济报道记者了解,厘清“隐性债务”的内涵,是后续防范化解地方债务风险的工作之一。

在采访过程中发现,地方对于“隐性债务”已有一定共识。“从去年全国金融工作会议以来,到三大攻坚战,隐性债务的内涵逐渐清楚,隐性债务就是政府债券以及外债转贷之外的其他政府债务。”一位西部省份财政厅预算处相关负责人对21世纪经济报道记者表示。其中提到的“外债转贷”是以国家主权信用举借的外债,由财政部转贷给地方,整体规模很小,纳入地方政府一般债务管理。

“除了地方政府债券之外,其他违法违规方式举借的债务都属于隐性债务,像财政部列出的负面清单里的内容都属于隐性债务,负面清单已经覆盖了绝大部分隐性债务形式。”上述东部省份财政厅债务办相关负责人对21世纪经济报道记者表示。

按照2015年1月1日正式生效的预算法,我国地方政府唯一合法的举债形式就是地方政府债券。

从地方政府对外释放的消息,也能看出“隐性债务”的部分特点。4月25日,《湖南日报》刊发的《打好防范化解地方政府债务风险主动仗》,该文明确指出,全省政府性债务总量仍然不小,特别是隐性债务形式多、增速快,积累的局部风险不容忽视。“妥善处理政府性债务特别是隐性债务,不仅是重要经济任务,更是重大政治责任。”

湖南的隐性债务有三大特点。首先是融资平台公司成为隐性债务主要载体。一些地方融资平台公司数量过多,公司治理结构不完善,层级复杂,管理混乱,违规担保、随意拆借资金现象严重,大部分举债游离于财政部门监管之外。平台公司盈利能力较差,难以通过自身经营收益偿还债务。

其次是一些地方政府通过PPP、政府购买服务变相举债。没有收入来源,无具体运营内容,异化为变相举债的工具。不少地方将市政道路、管网建设等工程,假借政府购买服务名义进行融资。

再次是隐性债务的融资形式日趋多元,风险隐患交织复杂。除常规的银行贷款外,融资租赁、企业债券、PPN、信托融资、中期票据、基金融资等多种融资方式相互交织,既拉高了融资成本,又加大了监管难度。个别地方民间借贷、名股实债甚至非法集资现象依然存在。

“对隐性债务概念的厘清,能更好地管理政府债务风险。”中国财政科学院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示。

“正如资管新规中强调穿透的原则,无论穿什么马甲、形式怎么变化,那些由财政偿还、用于政府公益性项目的,除了合法的地方政府债券之外,无论是地方政府及其组成部门,还是事业单位及地方国企等举借的债务,都应该是隐性债务的范畴。”有财政人士对21世纪经济报道记者直言。

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