北京人口图鉴:户籍人口39年来首降 透露什么信号?

作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的首都北京，人口格局正在发生变化。

近日，北京各区统计局陆续公布了2017年底常住人口数量。2016年是城六区常住人口由净流入到净流出的拐点，2017年城六区常住人口流出数量继续增加。根据最新发布的《北京城市总体规划（2016年-2035年）》（以下简称《规划》），到2020年，城六区人口还将再减少124.6万人。

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近日，北京大学首都发展研究院院长李国平告诉21世纪经济报道记者，北京目前在疏解非首都功能，随着功能的转移和各种疏解整治推进，城六区常住人口下降是正常的。既符合政策导向要求，也说明政策执行效果显著。

李国平表示，按照《规划》，城六区常住人口在2014年基础上，争取到2020年下降约15个百分点，目前此目标仍未达到，未来还会有一定力度的措施推进。

北京市共辖16个区，分为四类功能区域，分别为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区。

其中，东城区和西城区为首都功能核心区，朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区为城市功能拓展区，这六个区也被称为“城六区”。房山区、通州区、顺义区、昌平区和大兴区为城市发展新区，门头沟区、怀柔区、平谷区、密云区和延庆区为生态涵养发展区。

2011-2015年，城六区和城市发展新区的常住人口不断增长，但增速逐年放缓。城六区的朝阳、海淀和通州、顺义、昌平、大兴区都是人口流入的大区，丰台区的常住人口平均增速也十分接近北京市全市的常住人口平均增速。

但到2016年，拐点出现。在北京市常住人口持续增加的大背景下，城六区2016-2017年常住人口平均增速全部为负，成为人口净流出地。其中，2016年，常住人口减少35.3万人，同比下降2.75%；2017年底，城六区常住人口呈更大降幅，减少37.9万人，同比下降3%。

根据《北京城市总体规划（2016年-2035年）》的要求，降低城六区人口规模，常住人口在2014年基础上每年降低2-3个百分点，争取到2020年下降约15个百分点，控制在1085万人左右，到2035年控制在1085万人以内。

2017年底，城六区常住人口规模为1209.6万人，与上述规划目标相差124.6万人。在今后的3年内，城六区每年常住人口还要减少41万人左右，可以预期人口降幅在未来将更大，疏解的力度也将更大。

城六区的常住人口流向哪里了？

近几年，在北京控制人口规模的大背景下，北京市常住人口增幅曲线逐步下行。

城市发展新区的常住人口却在2016年呈爆发式增长，此前这一数字虽增长，但增速逐渐放缓，由2011年的4.4%降至2015年的1.6%。2016年底，其增速跃升至4.8%，当年的常住人口增加了34万人左右，这一时间拐点与城六区人口净流出的拐点相同。2017年，城市发展新区的常住人口又增长了31万。

李国平认为，上述现象的出现，符合北京的政策要求，说明政策执行的效果显著。

中国人民大学人口与发展研究中心教授杨菊华告诉记者，城六区常住人口的减少和城市发展新区常住人口的增加，肯定是跟政策有关的。特别是过去两年，北京在疏解城市中心人口方面，花了很大力气。

不仅是数据，北京居民深有感受。近日，一位住在北京东部郊区的居民告诉记者，几年前她所住的地方人口较少，这两年明显感觉人多了很多，白天大量的人去中心城区工作，下班后再回来。

2015年公布的《中共北京市委关于制定北京市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中提出，到2020年，北京常住人口总量控制在2300万人以内，城六区常住人口比2014年下降15%左右，“大城市病”等突出问题得到有效缓解，首都核心功能显著增强。

“十三五”规划纲要（草案）中，提到了城六区以外的平原地区，是首都功能疏解承接地和新增首都功能的主要承载区。

《规划》则提到，顺义、大兴、亦庄、昌平、房山新城，是承接中心城区适宜功能和人口疏解的重点地区，是推进京津冀协同发展的重要区域。

目前，城六区人口的疏解，正通过功能和产业的转移进行。

以北京行政副中心通州为例，其承接了北京市行政办公的功能，还承接了中心城区溢出的功能，如人口、教育医疗，为中心城缓解压力做贡献。

2017年年底，北京市委、市人大、市政府、市政协“四套班子”率先搬至通州，第二批为北京市纪委、市监察委、市高级人民法院、市人民检察院，这将带动40万人从城区向外疏解。

另外，城六区通过商品交易市场的疏解、工业企业的调整退出、高校外迁、棚改、腾退简易楼等措施，向外疏解人口。

除了产业、功能的转移，备受关注的北京积分落户政策中，有一条内容为，申请人居住地由城六区（东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区）转移到本市其他行政区域的，每满1年加2分，最高加6分；申请人就业地和居住地均由城六区转移到本市其他行政区域的，每满1年加4分，最高加12分。

21世纪经济报道记者注意到，6分的加分分值和获本市市级奖项（科技、文化领域及创新创业大赛）的加分一致；12分的加分分值和获国家级奖项的加分一致，风向标十分明显。

未来三年，城六区仍将平均每年疏解40多万人口，通州、大兴、昌平等城市发展新区，能承接多少来自中心城区的人口？

事实上，城市发展新区，也存在人口上限。

以通州区为例，其规定2020年人口将不超过160万，2017年底其常住人口为150.8万人，未来三年只有不到10万人的增长空间；房山区2020年的人口上限为130万，未来还有15万左右的增长空间；顺义区则在2016年底提出，未来5年将人口控制在130万以内，增长空间还有18万。

除了北京城六区常住人口的持续下降，?2017年末北京全市户籍人口同比减少3.7万人，这是统计年鉴上有数据可查的1978年以来的首次下降。

21世纪经济报道记者梳理发现，目前已公布户籍人口数据的北京市5个区中，隶属于城六区的三个区户籍人口在2017年全部减少，这是近年来首次出现这种情况；隶属于城市发展新区的两个区的户籍人口则保持和此前几年一样的上升趋势。

中国人民大学首都发展与战略研究院执行院长叶裕民告诉21世纪经济报道记者，北京城市总规实施以来，加强了对城市人口和户籍的精细化管理。外围居住区提高公共基础设施、公共服务的配套建设逐步完善，使得早期迁出中心城区的人，开始把户口往外迁移。同时，北京户籍人口老龄化加剧，死亡率大于出生率，也是上述区域户籍人口减少的原因之一。

叶裕民表示，北京城市副中心与河北雄安新区作为北京的新两翼，对人口、产业有较大吸引力，未来的人口流入和产业转移是可以预见的。

2017年，北京已公布户籍人口数据的各区中，属于城六区的西城、丰台和石景山区户籍人口减少，而房山、通州区的户籍人口则一直呈上升趋势。

以西城区为例，2017年全区户籍出生人口17225人，死亡人口42923人，自然增长率为-17.7‰；户籍人口迁入49716人，迁出38734人，机械增长率为7.6‰。

尽管西城区存在着较大的户籍人口机械增长率，但户籍人口死亡数是户籍人口出生数的近3倍，这是导致西城区整体户籍人口下降的原因之一。

“内城区老龄化程度比周边更为明显，因为居住的更多是‘老北京’，年轻人更多选择住在比较靠近郊区的位置。”中国人民大学人口与发展研究中心教授杨菊华说。

近日，北京大学首都发展研究院院长李国平表示，户籍人口的减少有各方面的可能，一是部分区域经济社会发展不会增加很多新的就业，以疏解为主；二是随着人口老龄化，加上政策对新增户籍的限制，年轻人少，导致生育减少，户籍人口死亡率大于出生率，因此出现户籍人口减少的情况。

可供对照的是，通州区近两年户籍人口增长迅猛，2016年增长率高达4.01%，2017年仍然保持3%的增长率。叶裕民认为，这说明北京副中心建设效果开始显现。

作为首都的两翼之一，未来北京城市副中心基础设施和人居环境要达到国际一流水平，很多企业都看好通州的发展。北京中心城区产业要疏解到郊区，通州成为这些产业和企业家的首选之地。

自2010-2016年的7年间，东城、西城区的户籍人口数量均高于常住人口，2017年西城区的情况也是如此，2017年东城区的数据暂未出炉。

一位不愿具名的人口学专家向21世纪经济报道记者解释道，这是很明显的人户分离现象，在大城市比较普遍，有户口的不一定住，住的不一定是有户口的。

“东城、西城区特别典型，因为有诸多政府机关，人口密度虽不低，但居住密度较低，住宅楼多以矮楼为主。且户籍里面集体户比较多，绝大多数的集体户人是不住在户籍所在地的。”该专家说。

杨菊华则表示，主要原因可能有两方面，一是由于老城区的改造或拆迁，二是原本住在东城或西城的居民选择改善住房条件，去北京其他区域买房。

“经常住在内城的外来人口少，从内城搬出去的、有户籍的人口多。老城区改造也好，改善住房条件也好，都驱动了内城人口向外搬迁。而常住在非东城西城的户籍人口没有填补这一缺口，无法形成平衡，因此导致上述现象。”杨菊华说。

叶裕民表示，目前北京对人口和户籍开始精细化管理，外围居住区也改善了人居环境，北京人户分离状态已有所减少，2017年城六区的部分区户籍人口减少就可说明。

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未来，北京的人口将如何流动？

在政策的导向作用下，城六区常住人口仍将继续减少，而城市发展新区尚存的人口增长空间，将支持其常住人口继续增长。

不过，李国平认为，中心城区的人口疏解问题比较复杂，要根据承接地的发展程度，避免超出承接地的承接能力。

近年来，城市发展新区均在提高综合承载能力方面下大力气。以房山区为例，其在2016年年初筹建了1.5万套保障性住房，主要用于承接西城、石景山等中心城区疏解到房山的人口，为城中心的棚户区改造提供对接安置房源。产业方面，“十三五”期间，房山将与中关村联手打造“中关村南部创新城”。

作为北京城市副中心，通州区正在加快教育、医疗等公共服务配套。

此前通州区官员曾透露，人大附中入驻通州三中，北理工附中入驻潞州中学，首师大附中入驻通州师范学院原址，北京二中分校通州校区改造等项目，将实现通州本地教育资源的提升。

同时，人民医院通州院区也会在2018年投入使用，儿研所、妇产医院已经确定落户通州，服务副中心的发展。

杨菊华表示，把教育、医疗卫生等资源性功能向外疏解，一定程度上能带动人口的疏解。不过，能带动多快，根本上还跟资源疏解的速度和质量有关。

另外，雄安新区也是未来北京人口的流入地。

2017年6月，在北京市疏解非首都功能成果新闻发布会上，北京市发展和改革委员会党组成员、北京市推进京津冀协同发展领导小组办公室副主任刘伯正表示，雄安新区是疏解北京非首都功能的集中承载地，引导北京人口随功能疏解有序向雄安新区转移。

雄安新区 图片来源：新华社

2018年4月20日，中共中央国务院关于对《河北雄安新区规划纲要》的批复中指出，雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，要重点承接北京非首都功能和人口转移。要创新政策环境，制定实施一揽子政策举措，确保疏解对象来得了、留得住、发展好。

叶裕民认为，雄安新区的建设，站在了这个时代各个领域的最前沿，有条件运用最先进的理念和技术规划发展，从而避免以前城市在探索性发展的过程中出现“城市病”等问题。从人口角度来说，雄安可以在吸引北京人口和截留外地人口两个方面，有利于北京人口规模的调控。

在叶裕民看来，雄安新区高端公共服务设施先行，生态用地占70%，城在湖中，湖在城中，又没有大城市病，步行上下班，极大地增加了闲暇，这对年轻人、企业家很有吸引力。另一方面，雄安起到截流作用，外地仍愿意到北京来发展的尖端企业、高端服务、金融、文化产业等，有可能在雄安落地。这有助于北京减少人口压力，也有利于北京城市规模的调控和高质量发展。