刘学智谈大部制改革：要避免"合久必分 分久必合"

作者|交通银行金融研究中心 刘学智

今天国务院大部制改革方案出台，很多改革内容在意料之中，也有之前流传的部分改革内容没有进入方案。实行大部制改革是件好事，但重要的不是改革部门设置的“标”，而是要改革部门职能权利的“本”。

改革开放以来我国经济快速发展，目前制约经济增长的已经不是生产力不足的问题，而是上层建筑不适应经济进一步发展的问题。在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行过6次大的机构改革，最近的一次改革已经在近10年前。经济生活中生产力和积极性都很充足，但是总有种有形或无形的力量束缚着，根源来至于国家部委改革滞后带来的行政限制方面。并且一些政府部门职能重叠交叉，政出多门、权责扯皮，办事效率非常低。

因此，近几年推行大部制改革，改革方案今天终于水落石出。

初略看了下改革方案，国务院正部级机构减少了4个，国务院设置组成部门25个。大部制改革涉及到撤销机构、精简各级领导，面临很多阻力。目前在机构精简上迈出了重要一步，但还只是改革的开始，还有很多改革需要推进，仍有很多部门需要精简和提升服务水平。更重要的是，不是单纯地为了机构变动而变动，不是简单地为了精简人员而精简，这只是治标，更重要的是要治本。

如何才算是治本？我认为至少要实现“两升一降”。

一是提升政府办事效率。大部制改革就是要实现大部门体制，主要改革方向是对职能相同或相近的机构进行整合归并，减少机构重叠、职责交叉。这一改革的初衷要以提升政府效能为目的，明确各部委的职能界限，避免政出多门、重复审批、多重管理现象，提升办事效率。在这一改革的基础上，才能真正起到整合分散在不同部门的职责，减少和下放审批事项。此外，不仅是被动接受老百姓请求的办事效率提升，还要实现主动管理和应急事件处理的效率提升，各部委职能整合清晰之后，才能更好地加强宏观管理，提升事后监管能力。

二是提升政府服务意识。我国政府机构在行政办事中存在一些问题，经常听到一些官僚做法：当有利可图时，所有相关部门都会主动找上门“要好处”，对微观实体过度干预；当发生风险需承担责任时，所有部门都想方设法踢皮球推卸责任。最后受苦的还是老百姓，事情没办好，还花费不少钱财和心血。按照马凯的说法，大部制改革就是要纠正“门难进、脸难看、事难办”的官僚衙门习气。纠正官僚作风其实还只是第一步，在推动政府职能转变、改掉“官瘾”脾气的基础上，还要提升服务意识，作为人民的公仆，要增进人民福祉。如果没有提升主动的服务意识，那么改革就不算成功。要做到这一点，必须有完善的监督机制，必须推进舆论监督自由，必须实行政务公开透明。

三是降低政府行政成本。政府机构臃肿、职能庞大，不但容易产生官僚作风、降低办事效率，而且要花费大笔运营成本，还有隐性不敢见光的贪腐成本。这些成本主要来自向纳税人的收税和收费，有一部分来自于政府债券。精简部门，削减机构工作人员，将起到减少行政开支、减少政府浪费的作用。当然，仅仅通过部门整合削减成本是远远不够的。如果部门少了，但每个科室的人员反而增加，或者即便人员减少但单位人员的花费增加，或者见不得光的隐性成本没有有效监控，那么降低成本只是空谈。因此，要加强行政财务监督与审核，最有效的方法是实行财政支出公开透明，纳税人的每一分钱是如何花的，要让纳税人知道。

要最终实现以上的“两升一降”，大部制改革仅仅是迈出了第一步，未来的改革之路还很长。

在政府职能方面，不但还需要进一步简政放权，而且要建立长效机制，防止开倒车。曾经我国很多政府机构出现“分久必合，合久必分”的现象，现在整合了，不排除未来出个新事情政府就去设立一个新部门、办公室的情况。因此，要制定行政管理规范标准，很多政府没必要管理的事务就交给社会组织，不能让政府机构一家独大，应该赋予依法组建的社会组织享有更多权利。

在行政监督方面，不但要做到政府支出公开透明，而且要实现财政预算监督透明。首先要让纳入人知道每一分钱是怎么花的，所有政府收支必须规范公开公示。这一点实现了之后还得让纳税人知道未来政府计划怎么花钱，如果某些钱不该花的就得严格监督削减。为了提升效率，即便让每一个老百姓审核表决预算难以实现，也得让老百姓选出信任的代表行使监督决策权。也就是要让老百姓选出来的人大代表真正行使投票权，不能仅仅是虚设，审核预算方案不能走过场。