打破壁垒：“一环创新圈”背后的协同之道

    今年的国务院政府工作报告显示，过去五年全国新设了14个国家自主创新示范区，带动形成了一批区域创新高地。今年，创新驱动仍是政府主要工作之一。我国要加快建设创新型国家，不断增强经济创新力和竞争力。

    佛山正在加快建设面向全球的国家制造业创新中心。从禅南顺（三龙湾）高端创新集聚区，到南（海）三（水）产业合作区，再到贯穿五区的“一环创新圈”，建立跨行政区域的创新平台，成为今年佛山创新驱动发展战略中的鲜明特征。

    在佛山市委提出“重振改革精神”的今天，打破行政壁垒，推动全市区域协同发展的探索，能否成为佛山改革再出发的新起点，令人期待。

    1 打破行政壁垒

    让创新资源更集聚

    今年的佛山两会上，“一环创新圈”战略规划正式亮相。它以佛山一环等重要交通干道为基本骨架，内联五区、外联广深。同时，聚集了一批高端产业载体，囊括了全市超八成的经济总量。

    “这是一个很大的课题，这可以造一个新佛山。通过一环创新圈的规划，佛山将变成创新的热土。”去年8月，赴佛山市国土规划局进行专题调研时，市委书记鲁毅这样表示。

    根据规划，“一环创新圈”将构建“1+5+N”创新体系，区域协同创新理念令人眼前一亮。

    禅南顺（三龙湾）高端创新集聚区是这个创新体系的龙头。它涵盖了禅城、南海、顺德三区接壤区域，总面积93平方公里，将着力打造成为生态宜居创新发展区、粤港澳大湾区创新增长极、践行新发展理念的示范区。

    开展跨区域合作，让创新资源更加集聚，推动整个区域协调发展，是三龙湾绕不开的课题。

    不仅是三龙湾，作为“一环创新圈”五大平台之一的南三产业合作区也面临同样的课题。这一区域横跨南海狮山和三水乐平，正在谋求建设成为佛山战略新兴产业集聚区、“金科产”融合试验区和电子商务物流中心。

    广东省委党校教授陈鸿宇说，佛山五区下一阶段的发展，不仅要靠各区经济活力、靠市场，更要靠政府“看得见的手”整合优势资源和创新资源。“在此过程中，打破行政边界难势在必行。”

    其实在三龙湾和南三产业合作区之前，南海、顺德都已经在各自辖区内进行过类似的探索。它们共同的特征是建立跨镇街的片区管理结构，加强片区统筹，推动镇街一体化发展，实现资源优化配置。尽管没有改变行政区划，但它们都推动了片区协调发展，焕发勃勃生机。

    陈鸿宇说：“一个完整经济区域的形成需要三个条件：一个核心区、 一个经济腹地、一个比较旺盛的经济网络（包括市场网络、交通网络和信息网络）。”他认为，当行政区划本身的边界对三个网络形成了阻碍时，必然需要打破行政边界，实现资源的跨区域、自由、合理、有效的配置，跨区域合作也成为必然趋势。

    对此，佛山的镇街领导干部保持了清醒头脑。有镇街领导表示，依靠土地、劳动力等要素驱动发展的时代已经过去。在创新驱动发展时代，区域经济发展更强调自身创新资源集聚程度。单个镇街的平台政策资金，公共服务水平、行政服务资源等方面的资源禀赋，与匹配市场创新资源集聚的现实需要之间，面临越来越大的挑战。

    自上而下的统筹需要，自下而上的现实需求，基于这样的背景，打破行政区划边界的区域协同发展，成为佛山加快发展的题中应有之义。

    2 协同发展成共同选择

    组团破解“诸侯经济”痼疾

    中山大学地理科学与规划学院教授李立勋认为，创新驱动是当前区域社会发展核心要素。这和过往依靠初级要素的制造活动不同，依靠创新性要素的制造活动更强调协同发展，更强调空间品质。从生产制造来看，它需要空间载体予以支撑，这类要素大多是集中而非分散的。其次，创新型人才很强调生态链，对居住环境、氛围要求很高。在此背景下，以前各司其能的时代已经很难当下的发展模式。

    放眼国内外，当经济发展到一定程度时，不同行政区划单位之间，以协同发展模式吸引资金、人才、技术等创新资源成为这些地区的必然选择。

    近年来，同为珠三角兄弟城市的东莞、中山纷纷推动镇街组团式发展，本质上也是在一种不改变行政区划基础上的区域协同发展的实践。

    2013年，东莞打破行政区划，成立水乡特色发展经济区。辖区经济区内包括十镇一港，按照功能区划分、产业布局、交通等进行统筹规划。这在当时引起广泛关注。外界一直认为行政区划调整是东莞摆脱“诸侯经济”弊端唯一途径。而水乡经济区的实践成为当地探索区域协同发展奠定了基础。去年，东莞实施园区统筹组团发展战略，在不改变行政架构和空间范围的前提下，将全市划分为6大片区。松山湖片区“1+6”统筹组团发展试点取得突破性进展，在全国高新区的综合实力排名上升至23位。同时，东莞统筹滨海湾新区与东莞港建设，经省政府批准升格为省级开发区，成为粤港澳大湾区城市群发展规划的重大发展平台。

    李立勋认为，东莞的探索说明，不进行区划调整，也可以对资源实现统筹优化调配。

    同样是市直管镇的中山，在去年4月启动“一中心四组团”发展战略，将全市25个镇区划分为五大组团。组团统筹发展规划、重大产业平台发展、重大公共设施和公共服务平台建设、生态环境保护与提升城市建设品质等五大任务。

    对于统筹发展的迫切性，中山的镇街干部深有体会。“如果像过去那样单个镇去招商引智，它的财力、物力和人力都是远远不够的。组团式发展战略，让我们迈出真正意义上组团的第一步，突破行政的束缚，形成合力共同发展。”一位镇主要领导公开表示。今年，中山市政府工作报告提出，要继续推进组团式发展，理顺市、组团、镇区之间的关系，加快交通、体育公园、儿童活动场所等组团基础设施和公共服务设施建设，优化要素资源配置。

    陈鸿宇说，创新核心不在于技术创新，而在于资源重组。只有合作才能把各自创新资源集聚起来，现在已由“资源为王”的时期走向“整合为王”的时期。

    佛山、东莞、中山的共同选择正是这种变化的重要注解。

    3 资源重组提升创新力

    理顺利益分配是关键

    帕拉格·康纳在《超级版图》中写道：“到2030年，全球将会出现50个超级城市群。小城市也必须将自身融入超级城市群，这是获得繁荣的唯一方法。”

    李立勋长期关注珠三角城市战略规划。在他看来，区域协同发展可分为市与市之间、市域内部等层次。

    李立勋说，过去，在传统制造年代，地区经济发展主要依靠土地等初级生产要素，区域统筹必要性并不强烈，各司其能的发展特色更为明显。迈入创新驱动时代，包括人才、技术在内的创新要素成为区域社会发展的主导要素，区域竞争也从城市内部提升至省内、全国乃至全球层面。因此，区域之间协同发展的需求更为迫切。

    从各区内部协同发展，到市级“一环创新圈”的诞生，其本质都在于源于佛山需要在更高层次、更大范围参与区域竞争，在区域协同创新中抢占先机，这对佛山市级统筹能力提出了更高要求。

    陈鸿宇说，佛山各区已发展至较高水平，下一阶段经济发展不仅要依靠各区自身活力、靠市场，还要靠市级层面“看得见的手”聚拢全市创新资源。

    对这一观点，佛山镇街干部深有感触。某镇领导就认为：“目前，跨区域统筹发展的合作方式、成本分担、利益分成机制等方面的顶层设计未清晰。这需要从市级层面自上而下建立完善的管理体制，统筹建立联席会议制度、联合管理机制等制度，统筹、协调区域投资开发、经济建设等事项。”

    李立勋认为，佛山在现行行政体制框架内推动区域协同发展中，要注意四个问题。一是各方要形成共识，创新平台的地区概念、发展规划、空间规划与产业引导由市级统筹；二是整体建设框架确定后，具体实施仍以各区为主，大家因地制宜分头实施；三是要建立横向沟通机制，覆盖市一级、市区之间、区和区之间，保证纵向、横向“步调一致”；四是要理顺各方利益关系，明确分配协调机制，并引入各类社会机构、市场主体来加以支撑。

    撰文：王芃琹 段思午 李楠