■ 周潇枭 北京报道
导读
《指导意见》指出，硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。
3月6日，中共中央办公厅印发了《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》（下文简称“《指导意见》”）。《指导意见》旨在贯彻落实十八届三中全会“关于加强人大预算决算审查监督职能”的要求，实现人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展。
意见指出，按照党中央改革部署要求和预算法、监督法规定，人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管，包括五大主要内容：支出预算的总量和结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务。
意见指出，全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会，为了履行上述职能，未来可以采用专题调研、就重大事项或特定问题组织调查、开展预算专题审议、推进预算联网监督工作等多种程序和方法。
北京大学法学院教授刘剑文对21世纪经济报道记者表示，指导意见强化、细化了人大对预决算的审查监督职权，能促进预算法、监督法的有效实施。人大监督重点拓展到支出预算和政策，能更好地发挥人大在国家治理体系和治理能力现代化上的重要作用，还能防范化解经济中系统性风险，对反腐败也有意义。
划定五大主要内容
审查批准预算、决算和监督预算执行是宪法和预算法、监督法等法律赋予全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会的重要职权。
“人大一直拥有对预决算的审查监督权，十八届三中全会之后，人大监督思路出现变化，原来对预决算的审查监督重点在是否实现收支平衡，后来拓展到支出预算和政策上来。”武汉大学法学院教授熊伟对21世纪经济报道记者表示。
十八届三中全会决定提出，要改进预算管理制度。其中，包括“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”。
熊伟指出，原来人大对预算的审查，收支平衡是重要指标，但真正重要的是钱花到哪里去了。如何花钱代表了政策导向，哪里该多花，哪些该少花，经济、社会政策的调整都能在预算中体现出来，即预算安排不是随心所欲的，是需要根据施政方针来。
《指导意见》提出，人大对支出预算和政策开展全口径审查和全过程监管，主要包括五大内容，分别是支出预算的总量和结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务。
比如审查支出预算总量，重点审查预算安排是否符合党中央确定的年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求、国民经济和社会发展相关规划、中期财政规划，审查支出政策的可持续性，更好发挥政府职能作用。
硬化地方政府预算约束
政府债务为其中重要内容。《指导意见》指出，硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，规范举债融资行为。结合地方政府债务规模、全国经济发展水平等情况，合理评估全国政府债务风险水平。积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量，决不允许新增各类隐性债务。
地方政府债务审查监督要重点审查地方政府债务纳入预算管理的情况；要根据各地的债务率、利息负担率、新增债务率等风险评估指标体系，结合债务资金安排使用和偿还计划，评价地方政府举债规模的合理性。
除支出外，《指导意见》也指出，要加强对政府预算收入编制的审查，政府预算收入编制要与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接，根据经济政策调整等因素科学预测。强化对政府预算收入执行情况的监督，推动严格依法征收，不收“过头税”，防止财政收入虚增、空转。
近年来，围绕上述五方面监督工作，全国人大常委会已经展开相关工作。
比如早在2015年12月份的全国人大常委会上，时任财政部部长报告了“国务院关于规范地方政府债务管理工作情况”，全国人大预工委还递交了“关于规范地方政府债务管理工作情况的调研报告”，供人大常委会委员审议讨论。
在2016年12月份的全国人大常委会上，财政部部长肖捷报告了“国务院关于深化财政转移支付制度改革情况”，由人大常委会委员讨论审议当前转移支付改革的进展、问题和后续推进方向。
此外，近年来8月份的全国人大常委会会听取年中预算执行报告，其中关于地方政府债务内容的审议颇多。
推进预算联网监督工作
全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会履行上述职能，需要借助系列程序和方法。为了提高审查监督的针对性和有效性，《指导意见》列出了八大主要程序和方法，包括深入开展专题调研、探索就重大事项或特定问题组织调查、探索开展预算专题审议、加快推进预算联网监督工作等。
“原来多是一揽子审议，现在要探索开展预算专题审议。通过预算联网，项目动态过程能实现全过程监督。”刘剑文表示。
地方在预算联网上已经有探索。比如2017年6月底，广州市人大预算联网监督系统二期已经上线，广州市人大代表可对预算数据进行线上查询、分析、关联等。
《指导意见》指出，要适应信息社会发展要求，加快推进预算联网监督工作，实现预算审查监督信息化和网络化。要充分利用预算联网平台，加强对支出预算和政策的审查监督，提升审查监督内容的翔实性和时效性，增强审查监督工作的针对性和有效性。
熊伟表示，通过预算联网，预工委实时监督国库进出动态，对所有账目、开支等进行动态监督，有意愿的人大代表也能借由这个平台随时查看预算执行进度、执行是否跟预算相吻合等情况。
（编辑：杨志锦，如有意见或建议请联系：yangzj@21jingji.com）
本文来源：21世纪经济报道
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