财税政策解析：优化支出结构 年内改革有大动作

（原标题：财税政策全景解析：优化支出结构，年内改革有大动作）

中国经济从高速发展转向高质量发展，财税政策也随之更新。

根据国务院总理李克强5日向十三届全国人大一次会议作的政府工作报告，今年财政赤字率（财政赤字与国内生产总值比率）自2012年首次下降，拟安排2.6%，比去年预算低0.4个百分点。不过，今年2.38万亿元的财政赤字规模与去年持平。此外，不属于赤字的地方政府专项债券规模也扩大至1.35万亿元，比去年增加了5500亿元。

“总体来看今年仍是积极财政政策。”华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康告诉第一财经记者，财政赤字率下降，反映出积极财政政策的力度有所收敛，但2.6%的赤字率水平依旧保持“积极”。地方政府专项债券规模扩大则是权衡各方需求后的结果，并非简单跟随财政赤字率同步变化。

今年预算草案报告也明确，2018年财政政策要立足于我国已转向高质量发展阶段这一基本特征，继续实施减税降费，调整优化支出结构，深化财税体制改革等。合理安排收支预算和适度降低赤字率，为今后宏观调控拓展政策空间。

调低赤字率为宏观调控留空间

财政赤字率既是衡量财政风险的一个重要指标，也在一定程度上反映了政府财政政策力度。2008年中国重启积极财政政策，2012年至2017年，财政赤字率一路总体向上，从1.5%扩大至历史最高的3%，力度不断加大。

不过2018年财政赤字率首次下降至2.6%。政府工作报告解释，调低赤字率，主要是我国经济稳中向好、财政增收有基础，也为宏观调控留下更多政策空间。

上海财经大学教授胡怡建告诉第一财经记者，去年财政收入形势较好，超过预期收入。今年经济增长也相对乐观，财政收入增长好于去年预算水平，在这样的背景下财政赤字率有所下降，积极财政政策稍微收紧。

但积极财政政策取向并未改变。这一方面反映在财政赤字规模仍维持在2.38万亿元的历史高位，另一方面今年将地方政府专项债券规模增至1.35万亿元，优先支持地方在建项目平稳建设。

国家行政学院教授冯俏彬告诉第一财经记者，财政赤字率适度下调有利于防止财政风险，而且也符合从高速发展转向高质量发展大势。而且按照经济总量测算，尽管赤字率下降但赤字规模与去年持平，也体现了积极财政政策取向不变。

财政赤字规模维持高位也为今年超过1万亿元的减税降费提供了空间，从而弥补减税降费带来的财政减收。

根据《关于2017年中央和地方预算执行情况与2018年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算草案报告”），包括降低制造业、交通运输业增值税税率，扩大享受减半征收所得税优惠小微企业范围等减税举措将全年减税8000多亿元，加上进一步清理规范政府性基金和行政事业性收费等各种收费，将减轻税费负担1万亿元以上。

“同时，统筹收入、赤字、专项债务和调用预算稳定调节基金，适度扩大财政支出规模，为决胜全面建成小康社会、建设现代化经济体系、提高保障和改善民生水平提供必要财力保障。”预算草案报告称。

发力保障民生支持环保

全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希认为，当前的供给侧结构性改革，不是通过财政赤字、债务来大水漫灌扩大总需求，而是在结构上进行调整。

财政支出结构调整也是今年的一大亮点。预算草案报告称，提高财政支出的公共性和普惠性，严控一般性支出，确保对供给侧结构性改革、脱贫攻坚、生态环保、教育、国防等领域和重点项目支持力度。

具体来看，今年中央财政补助地方专项扶贫资金安排1060.95亿元，比2017年增加200亿元，增长23.2%，增量重点用于“三区三州”（即西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）等深度贫困地区。

今年中央财政安排大气、水、土壤三项污染防治资金合计405亿元，比2017年增加64.65亿元，增长幅度达到19%，力度为近年来罕见。支持打赢“蓝天保卫战”，重点支持京津冀等地区大气污染防治，继续开展北方地区冬季清洁取暖试点和秸秆综合利用试点。

此外，财政支出重点提高保障和改善民生水平。比如，从2018年1月1日起，提高企业和机关事业单位退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金水平。将城乡居民基本医疗保险财政补助标准提高40元（其中20元用于提高大病保险保障水平），达到每人每年490元，相应提高个人缴费比例。将基本公共卫生服务项目人均财政补助标准再提高5元，达到每人每年55元。

财政在支持供给侧结构性方面，通过降低制造业增值税税率等举措来支持制造业优化升级；通过延续实施新能源汽车车辆购置税优惠政策等举措，来促进新动能成长壮大；通过用好中央财政专项奖补资金来支持钢铁、煤炭去产能等。

“这可以看出财政在支出结构方面优化的努力。”贾康说。

财税改革有大动作

作为全面深化改革尖兵的财税改革在今年也有大动作。

预算草案报告在2018年财政政策中明确，实施个人所得税改革。在加快财税改革部署中，表示推进综合与分类相结合的个人所得税制度改革，合理提高基本减除费用标准，增加子女教育、大病医疗等专项附加扣除。

贾康告诉第一财经记者，这一表述意味着个税改革年内有动作。

不仅仅是个税，在财税改革头号任务的中央与地方财政关系调整方面也有新信号。在今年2月国务院办公厅公布《关于印发基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案的通知》，拉开18个基本公共服务领域事项中的央地权责划分改革后，预算草案报告称，研究制定交通运输、科技、环保等领域财政事权和支出责任划分改革方案。

“这是一个非常好的现象，以前说了很多年的央地权责划分改革开始出更多可操作的方案。”贾康说。

除此之外，中央与地方收入划分改革方案也在抓紧制定中，推进地方税体系建设。财政部也将继续配合房地产税立法。十三届全国人大一次会议发言人张业遂近日表示，房地产税正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作，争取早日完成提请常委会初次审议的准备工作。

北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长李旭红认为，在协调中央与地方间的财政关系中，健全地方税体系是切入点，其中房地产税及个人所得税是关键，并且房地产税已进入稳妥推进立法环节。

地方政府债务监管也在进一步强化。预算草案报告称，严堵违法违规举债“后门”，决不允许在法定限额外违法违规或变相举债。精准制定应对预案，积极稳妥化解地方政府债务风险等。

我国地方政府债务风险总体安全可控。财政部数据显示，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，控制在全国人大批准的限额（188174.3亿元）之内。

为开好合法举债“前门”，今年预算草案报告确定2018年地方政府债务余额限额为209974.3亿元，相比去年债务限额增加了21800亿元。