■ 危昱萍 北京报道
导读
郑秉文认为，统筹层次低是养老保险制度中最主要的问题，很多其他问题都是由此派生出来的。设立调剂金制度作为一个过渡，一定要设置过渡期的时间表。实现全国统筹的时间越早，改革阻力就越小。
3月5日，第十三届全国人大一次会议开幕，国务院总理李克强作政府工作报告。报告提出，今年将深化养老保险制度改革，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。
“十三五”规划提出实现职工基础养老金全国统筹，而中央调剂制度就是第一步。根据人社部的设想，要进一步巩固省级统筹，从建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度起步，通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂。在此基础上，尽快实现全国统筹，逐步形成中央与省级政府责任明晰、分级负责的基金管理体制。
全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在接受21世纪经济报道（下称《21世纪》）专访时表示，实现全国统筹的时间越早，改革阻力就越小；改革越晚，利益就越固化，改革的阻力就越大。
统筹层次低是主要问题
《21世纪》：2016年企业养老基金收不抵支省份增加，甚至个别省份基金已穿底，这一现象曾引发舆论的广泛关注。为何会出现这一极端情况？
郑秉文：原因并不神秘，就是人口外流。该省（个别省份）大量就业劳动力外流，使其制度赡养比全国平均水平高出一倍多，也就是说该省一个参保职工要赡养的退休者，是全国平均的两倍多。
劳动力自由流动是市场经济的必然结果，是经济增长的重要有利条件，但也导致人口空间分布不均。对养老保险的影响表现为，人口输出地抚养比太高，基金不可持续。而人口流入地青年人多，他们常年缴费，领取养老金时就回原籍了，使得企业养老基金抚养比低且资金池庞大。如果养老保险实现全国统筹，这一矛盾自然就被吸纳消化。
《21世纪》：全国统筹指什么？
郑秉文：统筹层次是社会保险基金流的管理、核算、收入、支出的层级，就是我们平时说的大收大支的层级。如果大收大支的层级发生在省级，就是省级统筹；如果发生在中央层面，就是全国统筹。
全国统筹后，由中央统一负责养老保险基金的收入、计发、管理等，地方经办机构只负责记录追踪、待遇核算、转移接续、基金征缴等工作。
《21世纪》：养老保险统筹层次低是问题的关键所在？
郑秉文：可以说，统筹层次低是养老保险制度存在的诸多问题中的最主要问题，很多其他问题都是由统筹层次低派生出来的。所以解决好这个问题，其他派生问题便能迎刃而解。
2016年底，养老保险基金的投资运营实施工作正式启动。目前，全国32个统筹单位（含新疆建设兵团），仅北京、安徽等9个省（区、市）签署了4300亿元的委托投资合同，到账投资资金2731.5亿元，在4万亿元职工养老保险基金当中，占比太少。
统筹层次低，资金分散在上千个实际统筹县市那里。要把资金上解到省里，由省里统一跟全国社保基金理事会签约，链条太长，地方意愿不高，形成了固化的利益。另外，有的县市统筹资金数量不多，上解成本太高。
这就是制度运行一年多给我们的教训。资金沉淀多的省份，归集上来对地方利益冲击比较大；资金沉淀少的省份很愿意交上来投资。结果就是，“贫者”愿意投资，“富者”反而不愿意。
建立投资体制之前，大家普遍认为是“米”很多，问题在于没有“巧妇”，没有投资体制。但这一年的实践显示，“巧妇”来了，却没有足够的“米”下锅。3.5万亿元不愿意进入投资体制，收益率就要受到损失，最终受损的还是参保人。
财政风险也是统筹层次低带来的重要后果。统筹层次低，收不抵支省份必须依靠财政转移支付来确保每年养老金的发放，支撑养老保险基金的持续发展。因为有大量资金沉淀的省份属于地方的利益，不可能用于横向调剂。由于人口流动等诸多原因，各省之间的不平衡是绝对的，所以在统筹层次低的情况下，财政转移支付就是必须的，并且财政补贴的规模越来越大。
根据人社部数据，各级财政对城镇职工基本养老保险基金的补贴，在1998年到2016年的19年间，累计4万亿元。其中，1998年仅为24亿元，占GDP仅为0.03%，而2016年则高达6511亿元，占GDP约为0.9%。当然，财政补贴规模不断提高的原因还有包括养老金上调等其他因素。
需设置过渡期时间表
《21世纪》：统筹层次低还不利于转移接续，所以企业养老保险转移接续时，单位缴费形成的统筹基金，只能转移12%？
郑秉文：是的，若20%的统筹基金全部转移的话，基金转出地没有积极性扩大参保覆盖面，而转入地也没有积极性，这就不利于养老金的异地转移接续，各统筹地区形成分封格局，将影响劳动力自由流动。
所以，将统筹基金转移接续一部分，大部分钱随人走，也给转出地留一部分，这是一个调动转出地和转入地两个积极性的办法。当然，如果实现全国统筹，就不存在这个问题。
此外，统筹层次低还导致一些问题，比如，各省养老保险制度严重不一致，包括缴费基数、费率、待遇调整、征缴政策等方方面面。比如2016年降费率后，广东企业养老保险单位缴费比例在13%-15%之间，而上海则是20%。
这里要指出的是，统筹层次低并不是制度设计内生缺陷，与制度设计的关系不是很大，而主要是外生的执行过程中出现的问题，所以应当在执行过程中解决它。
《21世纪》：2018年政府工作报告提出，要建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，怎么理解？
郑秉文：从理想状态来说，一步到位实现全国统筹，这才是上上策。其实，工伤保险已有先例，西部有一个省的统筹层次从县市级提高到省级，在一两年就基本完成，没有设立省级调剂金来过渡。
设立调剂金制度作为一个过渡，我认为一定要设置过渡期的时间表。可以想见，中央调剂金建立之初，各省拿出来的比例比较小，当期用于支付，余额恐怕剩不了多少，第二年、第三年更多一点，那什么时候28%的缴费能最终实现全部统筹上来？因此，要明确时间表和路线图，使老百姓有预期，对决策部门也是个约束。
当然，提高统筹层次要克服一些困难。入不敷出的省份愿意提高统筹层次，同时也愿意把包袱交给国家；基金量越大的地区，越不愿意实现全国统筹。这种情况说明，实现全国统筹的时间越早，改革阻力就越小；改革越晚，利益就越固化，改革的阻力就越大。
（编辑：李博，如有意见或建议请联系：weiyp@21jingji.com，libo@21jingji.com）
本文来源：21世纪经济报道
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