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全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文 养老金全国统筹越早实现,改革阻力就越小

2018-03-06 00:00:00 来源: 21世纪经济报道 举报
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全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文 养老金全国统筹越早实现,改革阻力就越小
全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文 养老金全国统筹越早实现,改革阻力就越小
全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文 养老金全国统筹越早实现,改革阻力就越小

■ 危昱萍 北京报道

导读

    郑秉文认为,统筹层次低是养老保险制度中最主要的问题,很多其他问题都是由此派生出来的。设立调剂金制度作为一个过渡,一定要设置过渡期的时间表。实现全国统筹的时间越早,改革阻力就越小。

    3月5日,第十三届全国人大一次会议开幕,国务院总理李克强作政府工作报告。报告提出,今年将深化养老保险制度改革,建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。

    “十三五”规划提出实现职工基础养老金全国统筹,而中央调剂制度就是第一步。根据人社部的设想,要进一步巩固省级统筹,从建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度起步,通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂。在此基础上,尽快实现全国统筹,逐步形成中央与省级政府责任明晰、分级负责的基金管理体制。

    全国政协委员、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在接受21世纪经济报道(下称《21世纪》)专访时表示,实现全国统筹的时间越早,改革阻力就越小;改革越晚,利益就越固化,改革的阻力就越大。

    统筹层次低是主要问题

    《21世纪》:2016年企业养老基金收不抵支省份增加,甚至个别省份基金已穿底,这一现象曾引发舆论的广泛关注。为何会出现这一极端情况?

    郑秉文:原因并不神秘,就是人口外流。该省(个别省份)大量就业劳动力外流,使其制度赡养比全国平均水平高出一倍多,也就是说该省一个参保职工要赡养的退休者,是全国平均的两倍多。

    劳动力自由流动是市场经济的必然结果,是经济增长的重要有利条件,但也导致人口空间分布不均。对养老保险的影响表现为,人口输出地抚养比太高,基金不可持续。而人口流入地青年人多,他们常年缴费,领取养老金时就回原籍了,使得企业养老基金抚养比低且资金池庞大。如果养老保险实现全国统筹,这一矛盾自然就被吸纳消化。

    《21世纪》:全国统筹指什么?

    郑秉文:统筹层次是社会保险基金流的管理、核算、收入、支出的层级,就是我们平时说的大收大支的层级。如果大收大支的层级发生在省级,就是省级统筹;如果发生在中央层面,就是全国统筹。

    全国统筹后,由中央统一负责养老保险基金的收入、计发、管理等,地方经办机构只负责记录追踪、待遇核算、转移接续、基金征缴等工作。

    《21世纪》:养老保险统筹层次低是问题的关键所在?

    郑秉文:可以说,统筹层次低是养老保险制度存在的诸多问题中的最主要问题,很多其他问题都是由统筹层次低派生出来的。所以解决好这个问题,其他派生问题便能迎刃而解。

    2016年底,养老保险基金的投资运营实施工作正式启动。目前,全国32个统筹单位(含新疆建设兵团),仅北京、安徽等9个省(区、市)签署了4300亿元的委托投资合同,到账投资资金2731.5亿元,在4万亿元职工养老保险基金当中,占比太少。

    统筹层次低,资金分散在上千个实际统筹县市那里。要把资金上解到省里,由省里统一跟全国社保基金理事会签约,链条太长,地方意愿不高,形成了固化的利益。另外,有的县市统筹资金数量不多,上解成本太高。

    这就是制度运行一年多给我们的教训。资金沉淀多的省份,归集上来对地方利益冲击比较大;资金沉淀少的省份很愿意交上来投资。结果就是,“贫者”愿意投资,“富者”反而不愿意。

    建立投资体制之前,大家普遍认为是“米”很多,问题在于没有“巧妇”,没有投资体制。但这一年的实践显示,“巧妇”来了,却没有足够的“米”下锅。3.5万亿元不愿意进入投资体制,收益率就要受到损失,最终受损的还是参保人。

    财政风险也是统筹层次低带来的重要后果。统筹层次低,收不抵支省份必须依靠财政转移支付来确保每年养老金的发放,支撑养老保险基金的持续发展。因为有大量资金沉淀的省份属于地方的利益,不可能用于横向调剂。由于人口流动等诸多原因,各省之间的不平衡是绝对的,所以在统筹层次低的情况下,财政转移支付就是必须的,并且财政补贴的规模越来越大。

    根据人社部数据,各级财政对城镇职工基本养老保险基金的补贴,在1998年到2016年的19年间,累计4万亿元。其中,1998年仅为24亿元,占GDP仅为0.03%,而2016年则高达6511亿元,占GDP约为0.9%。当然,财政补贴规模不断提高的原因还有包括养老金上调等其他因素。

    需设置过渡期时间表

    《21世纪》:统筹层次低还不利于转移接续,所以企业养老保险转移接续时,单位缴费形成的统筹基金,只能转移12%?

    郑秉文:是的,若20%的统筹基金全部转移的话,基金转出地没有积极性扩大参保覆盖面,而转入地也没有积极性,这就不利于养老金的异地转移接续,各统筹地区形成分封格局,将影响劳动力自由流动。

    所以,将统筹基金转移接续一部分,大部分钱随人走,也给转出地留一部分,这是一个调动转出地和转入地两个积极性的办法。当然,如果实现全国统筹,就不存在这个问题。

    此外,统筹层次低还导致一些问题,比如,各省养老保险制度严重不一致,包括缴费基数、费率、待遇调整、征缴政策等方方面面。比如2016年降费率后,广东企业养老保险单位缴费比例在13%-15%之间,而上海则是20%。

    这里要指出的是,统筹层次低并不是制度设计内生缺陷,与制度设计的关系不是很大,而主要是外生的执行过程中出现的问题,所以应当在执行过程中解决它。

    《21世纪》:2018年政府工作报告提出,要建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度,怎么理解?

    郑秉文:从理想状态来说,一步到位实现全国统筹,这才是上上策。其实,工伤保险已有先例,西部有一个省的统筹层次从县市级提高到省级,在一两年就基本完成,没有设立省级调剂金来过渡。

    设立调剂金制度作为一个过渡,我认为一定要设置过渡期的时间表。可以想见,中央调剂金建立之初,各省拿出来的比例比较小,当期用于支付,余额恐怕剩不了多少,第二年、第三年更多一点,那什么时候28%的缴费能最终实现全部统筹上来?因此,要明确时间表和路线图,使老百姓有预期,对决策部门也是个约束。

    当然,提高统筹层次要克服一些困难。入不敷出的省份愿意提高统筹层次,同时也愿意把包袱交给国家;基金量越大的地区,越不愿意实现全国统筹。这种情况说明,实现全国统筹的时间越早,改革阻力就越小;改革越晚,利益就越固化,改革的阻力就越大。

    (编辑:李博,如有意见或建议请联系:weiyp@21jingji.com,libo@21jingji.com)

netease 本文来源:21世纪经济报道 责任编辑:王晓易_NE0011
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