民主党派建言共享经济:新业态需要包容审慎的监管

（原标题：民主党派建言共享经济： 新业态需要包容审慎、规范有序的监管）

■夏旭田 北京报道

有代表呼吁对网约车包容审慎监管，建议取消地方政府对网约车行业实行的歧视性管制，给予非本地户籍市民同等的从业权利，取消地方网约车管理细则在轴距、车价、排量等方面对车辆的不合理限制。

“共享经济”在去年被写入“十九大”报告之后，成为今年“两会”热议的一个关键词。围绕“网约车”等“共享经济”形式，参会代表与委员提出了多份议案和提案。

针对地方网约车实施细则过于苛刻的问题，有代表呼吁对网约车包容审慎监管，建议取消地方政府对网约车行业实行的歧视性管制，给予非本地户籍市民同等的从业权利，取消地方网约车管理细则在轴距、车价、排量等方面对车辆的不合理限制。

也有代表建议，针对网约车平台积累的行驶数据，设计针对网约车的创新型运输保险，使网约车驾驶员考试形式更加灵活，从而切实降低网约车的运营成本。

有提案建议，要以更包容的态度完善共享经济的市场准入机制，科学界定和严格审查行业垄断，保护共享经济的行业创新。同时加快共享经济健康发展的顶层设计和制度安排，梳理和完善共享经济发展的政策法规，弥补与互联网新业态相关的法律空白，推动现行制度与共享经济接轨。

警惕地方政府过度干预

九三学社中央即将提交的一份关于促进分享经济健康发展的提案预测，未来几年中国分享经济增速将保持在年均40%左右，到2020年交易规模占GDP比重会超过10%，从业人员超过1亿人。

根据国家信息中心分享经济研究中心近日发布的《中国共享经济发展年度报告（2018）》，2017年中国共享经济市场交易额约为49205亿元，解决就业约7000万人，带有典型共享经济属性的独角兽企业占中国独角兽企业总数的51.7%。

提案建议，未来要以更包容的态度、更积极的政策，推动现行制度与分享经济接轨，不断营造分享经济发展的宽松环境。为此要完善市场准入机制，借鉴“负面清单”管理模式，科学界定和严格审查行业垄断，保护行业创新，通过分类管理、试点示范等方式，依法为分享经济的发展营造政策环境。

关于市场准入的争议在网约车上最为集中。2016年7月，交通部等七部委发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（下称《办法》）明确了网约车的合法地位，体现了对新业态的鼓励。然而各地在制定网约车的实施细则时却出现了较大的差异。

全国人大代表、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明向21世纪经济报道记者表示，截至2017年底，在全国297个地级市中，已经有超过200个城市响应中央要求出台了地方细则，其中杭州、成都、深圳、广州等地在细则中做出了多项创新，显示了对新业态的尊重与支持。

“然而，由于各地制定细则的出发点不尽相同，《办法》给予地方的自由裁量权出现了被误用和滥用的倾向，很多地方制定了过于严苛的实施细则。”

他介绍，在驾驶员的准入方面，《办法》的规定主要涉及驾龄及违规、犯罪记录，但70%以上的地方细则都将限制扩展到户籍、居住证、年龄等要求；在车辆准入方面，《暂行办法》的规定只有座位数量和安全性能，但很多地方细则中都对与安全运行无关的车辆使用性质变更登记、车型、价位、行驶时间、轴距、排量等诸多要素进行了限制。

“实际上这仍然是在用特许经营、证照管理等‘老套路’来管理网约车这种新业态，这将严重阻碍网约车行业的健康发展。”他表示，“大多数地方细则已实施一年多，政府过度干预所导致的供需矛盾等现象已初现端倪，原有监管机制中衍生的老问题换了个面孔又卷土重来——网络预约出租汽车经营许可证已一证难求、炙手可热，出行难、打车难的局面在很多城市开始重现。”

为此，蔡继明将提交一份呼吁对网约车包容审慎监管的议案，建议给予非本地户籍市民同等的从业权利，禁止地方政府对网约车行业实行歧视性管制，取消有悖于市场经济和公平就业原则的对网约车驾驶员本地户籍和居住证的限制。

同时，他建议取消地方网约车管理细则对车辆的不合理限制，调整车辆使用性质变更要求和各地细则中与出行安全无关的轴距、车价、排量等限制型指标，取消对技术落后的固定式车载设备的安装要求，降低网约车的经营成本。

此外，目前很多城市要求互联网约车平台在每一个运营城市成立分公司。蔡继明认为，这种做法对于行业管理工作并无意义，却给企业增加了巨大的管理运营成本，将使网约车平台企业大量的资源消耗在注册、申请工作上。

“全国近300个地级市，如在每一地成立公司，对于企业的人力投入和成本开支耗损巨大。建议针对互联网新业态‘一点接入、全网服务’的特征，取消地市级许可限制，把网约车平台许可权收归省一级政府。”

全国人大代表、吉利集团董事长李书福表示，以网约车、共享单车为代表的共享经济在中国发展迅速。中国在业态发展、政府管理经验等各方面都走到了世界前列。其中，政府“包容审慎”的监管智慧功不可没。

有数据显示，截至2017年12月，中国网约出租车用户规模达到2.87亿，增加6188万人，网约专车或快车用户规模达到2.36亿，增长率为29.4%，用户使用比例由 23.0% 提升至 28.9%。

加快行业顶层设计，完善制度安排

当前中国共享经济面临的普遍性挑战在于，一方面，这一新生事物使得传统的监管方式无法适应，各行业共享经济的标准又尚未建立；另一方面，共享型企业拥有趋近于零的边际成本，这会使传统企业面临巨大竞争压力。共享型企业在某些行业的进入和快速扩张，冲击着原有的商业模式和经济行为规则。

九三学社的上述提案建议，要引导分享经济与传统行业融合发展，把分享模式作为传统企业转型、带动产业升级的重要推动力。

这对新旧产业都有好处。以制造业为例，传统的大型制造企业通过开放自身的生产能力和销售渠道资源，可以提升资源利用效率，同时，获取中小企业的创意，用互联网手段升级产业链；而小型制造企业可以通过共享经济平台，实现柔性生产。

上述提案指出，现行法律法规多数用来规范传统的经济发展模式，既不能解决分享经济各行业在准入门槛、从业人员社保、税收监管、信息安全以及信用体系建设等共性问题，也无法解决行业差异化带来的具体问题。如在房屋分享领域会遇到卫生、消防缺乏统一标准问题，在WiFi分享领域会遇到网络注册实名制问题等。

提案建议，加快分享经济健康发展的顶层设计和制度安排，梳理和完善分享经济发展的政策法规，弥补与互联网新业态相关的法律空白，推动现行制度与分享经济接轨。

李书福在议案《净化网约车行业发展空间促平台提升内功》中指出，上述七部委发布的《办法》要求，网约车平台公司需取得《网络预约出租汽车经营许可证》；同时，网约车车辆使用性质登记为“预约出租客运”车辆，运管部门为车辆办理《网络预约出租汽车运输证》，驾驶员需考试合格后，取得《网络预约出租汽车驾驶员证》；三证齐全的车辆才是符合规范运营的网约车。

他认为，《办法》对网约车行业的有序规范发展起到了重要作用。然而其在调研和深入走访中发现，《办法》颁布一年多以来，很多网约车车辆未能三证齐全上路。

罗兰贝格的数据显示，市场有超过130余家网约车平台公司拟开展网约车业务，其中仅有45家获得经营许可。全国从事过网约车行业的司机超过2000万，平均每天有300万司机在运营。但一些从事网约车服务的司机并未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，或者没有将私家车变更为“营运类”车辆并取得《网络预约出租汽车运输证》。

究其原因，司机们表示，“考试题目比较难，考试未通过。考场资源匮乏，需要到固定地点进行考试，考试不方便。”车辆方面，目前大多数的网约车由私家车组成，一旦变更成为营运车辆，私家车报废年限就变成八年，而且必须投保营运车辆相关保险，这使得成本大大提高。

为此，李书福建议，在严格要求驾驶员素质和培训体系的同时，应鼓励驾驶员考试形式更灵活，比如在网约车平台公司各服务所在地设立的服务机构设置考点，方便司机考试。

他还建议由保监会牵头，保险公司参与设计针对网约车的创新型运输保险，相比于现在的营运险费率低。通过新险种，降低私家车变更营运类车辆后的成本。“相比于出租车的两班倒的情况，网约车车辆在路上行驶时间相比于出租车要短，出现事故的几率要小一些。”

李书福指出，网约车行业的许可与管理，跨交通、公安、通信、工商、工信、质检等多个部门，同时跨部、省、市等多个层级。但在实际管理工作中，并没形成合力，基本上是靠交通运输部门一家单打独斗，他建议由交通运输部牵头，清晰各部门的权责，加强跨部门协作。同时，将网约车纳入客运出租汽车管理条例，进行统筹管理。