大气污染防治5年攻坚成绩单：从晒雾霾到晒蓝天

“拉开窗帘看不见海，却能看见比海更蓝的天！”山东省淄博市一位叫杨忠凯的市民说。淄博民间环保组织“绿丝带”负责人李宝宝告诉第一财经记者，“有一年冬天，我买了100个防霾口罩送身边亲朋好友，一个月后，仍然有人给我打电话要口罩。而2017年，我竟然一次都没有戴过口罩。朋友圈里也从晒雾霾，变成了晒蓝天、晒星空。”

2017年，“2+26”城市PM2.5平均浓度同比下降11.7%，重污染天数下降28.8%。和李宝宝一样的普通大众在空气质量改善中体会到了实实在在的获得感、幸福感。

“对蓝天白云能否常态化这个问题，我们仍不能过于乐观。因为眼下空气质量明显好转是在中央打赢污染防治攻坚战的决心和部署的前提下，是在我们付出了沉重代价和气象条件有利的基础上实现的。”3月2日，全国政协十三届一次会议新闻发言人王国庆说。

沉甸甸的成绩单

这是一份沉甸甸又令人欣喜的成绩单：

2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物（PM10）平均浓度比2013年下降22.7%；首批实施新环境空气质量标准的74个城市优良天数比例上升12个百分点，达到73%；重污染天数比例下降5.7个百分点，达到3%。

京津冀、长三角、珠三角等重点区域细颗粒物（PM2.5）平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%，分别达到64、44和35微克/立方米；

北京市PM2.5平均浓度从2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，有9个月的月均浓度为近5年同期最低水平。

这份全国空气质量改善的成绩单，不仅意味着实施5年的《大气污染防治行动计划》（下称《大气十条》）圆满收官，也意味着经过坚持不懈的努力，多方协同、精准施策，更多的、久违的蓝天被唤了回来。

《2017年大气环境气象公报》称，5年来，全国空气质量持续改善，减排措施效果显著。

这份成绩单，得来不易。“大家一定还记得2016年底和2017年初的那场跨年霾。当时，我作为环境保护部大气司司长是感到非常‘绝望’的。因为这7天北京的PM2.5累计相当于1800多微克，如果平均分摊到365天，每天就增加了4微克多。”2月27日，环保部大气环境管理司司长刘炳江说，“但没有压力就没有动力，就不会取得更大的胜利。”

“天空地一体化”协同作战

航班大面积延误，高速公路封闭，工厂限产停产，口罩和空气净化器成为热销品，中小学停课，晨练的人们不得不待在家中……

2013年，北京一周内发了四次霾黄色预警，13省市雾霾天创同期极值，京津冀27条高速公路封闭。当年，全国平均雾霾日数为1961年以来最多。

也是在这一年，《大气十条》经国务院印发，确定了十条措施，包括减少污染物排放；严控高耗能、高污染行业新增耗能；大力推行清洁生产；加快调整能源结构；强化节能环保指标约束；推行激励与约束并举的节能减排新机制；加大排污费征收力度；加大对大气污染防治的信贷支持等。

5年间，党中央、国务院始终把大气污染防治作为重大民生问题来解决，层层传导压力，强化责任落实。

河北省香河县的一辆雾炮车正在工作，以消除雾霾。摄影/章轲

2014年1月，《大气十条》出台几个月后，全国31个省份签署了大气污染防治目标责任书。完成大气污染防治目标任务成为政治任务。

习近平总书记曾多次强调：“我们正在全力进行污染治理，力度之大，前所未有，希望北京乃至全中国都能够蓝天常在。”

2017年全国两会期间，李克强总理为落实政府工作报告加入一项新任务：设立专项资金，组织相关学科优秀科学家，集中攻关雾霾形成机理与治理。

“两弹一星我们都研究出来了，这一事关人民群众重大期盼的难题必须拿下来！我们不计成本，再多钱也要拿。只有研究透了才能‘对症下药’！”李克强说，“无论是研究大气的，还是研究土壤的，各相关学科力量都组织起来，进行跨学科集中攻关，真正打一场‘蓝天保卫战’，让大家都看到更多蓝天！”

按照“1+X”模式，以中国环境科学研究院为主要依托单位，我国成立了近1500名优秀科学家和一线科技工作者组成的国家大气污染防治攻关联合中心，形成一支行政管理与技术研发深度融合的攻关队伍，负责攻关项目的组织管理和实施。

国家大气污染防治攻关联合中心副主任、中国工程院院士贺克斌介绍，攻关联合中心成立了由国家和地方科研人员共同组成的28个跟踪研究工作组，对“2+26”城市进行长期驻点研究和技术指导。500多名科研人员深入一线，与地方政府及有关部门加强互动，形成了边研究、边产出、边应用、边反馈、边完善的“沿途下蛋”的科研工作模式，建立了“科学研究-措施建议-效果评估-科学研究”的闭环研究机制。

通过调查摸排，项目组获得了更加精准的污染源排放清单。分析结果表明，“2+26”城市在不到全国3%的国土面积上，排放了全国10%以上的二氧化硫和挥发性有机物、15%以上的氮氧化物和一次颗粒物。秋冬季大气重污染的来源初步探明，燃煤、工业生产、机动车等是京津冀及周边地区秋冬季PM2.5重污染的主要来源。贺克斌介绍，攻关联合中心还初步建立了京津冀和周边地区天空地一体化的综合立体观测网络和数据共享平台，突破了长期以来的共享难题。

2013年以来，全国人大立法监督呵护美丽中国，新环境保护法明确规定生态保护红线、按日计罚等制度，被誉为“史上最严环保法”。大气污染防治法、循环经济促进法等先后出台。全国人大听取和审议环境状况和环境保护目标完成情况，多次开展大气污染防治法执法检查。

中央财政也专门设立大气污染防治专项资金，投入力度持续加大。数据显示，2013年至2017年，中央财政分别安排大气污染防治专项资金50亿元、98亿元、106亿元、112亿元和160亿元，累计下达527.88亿元专项资金和100多亿元中央预算内投资。

人努力占80%，天帮忙占20%

十八大以来，环保督察（查）作为一项强有力的、崭新的环保举措持续发力。环保部介绍，2015年年底，中央环保督察拉开帷幕。尽管每个省的实际情况有所不同，但大气污染防治都是中央环保督察的重中之重。

国家环境保护督察办公室副主任刘长根介绍，经过两年多的努力，中央环保督察实现对31个省份的督察全覆盖。刘长根说，一些地区大气和水环境问题突出，大气污染防治重点工作不到位。各督察组共受理转办10.4万件群众信访举报，从举报涉及的污染因子看，大气污染这块占比最多，约占41%。如今，这些信访举报案件已基本办结。

进入2017年，环保督查的力度明显加大，变成了“强化督查”。当年2月，环保部会同有关省（市）开展2017年第一季度空气质量专项督查；4月起，环保部从全国抽调5600名环境执法人员，持续一年对京津冀及周边地区大气污染防治开展强化督查；9月，按照攻坚行动6个配套方案中的巡查方案，环保部又组织开展8轮次的巡查，对整改问题“回头看”。

2017年5月25日，环保部强化督查人员在河北邯郸突击检查整治现场。摄影/章轲

大气污染防治既要“人努力”，又要“天帮忙”。贺克斌告诉记者，针对大气污染防治的重点地区，来自气象、环境、能源等多个领域的院士、专家最近开展了空气质量改善的气象因素影响定量分析。模型分析表明：相对于2013年，2017年因为气象条件略有转好，可以导致PM2.5在京津冀区域下降5%，在长三角下降7%。

但从实际监测数据来看，这五年京津冀PM2.5下降了39.6%，长三角PM2.5下降了34.3%。贺克斌说，“京津冀、长三角两大重点区域，最近5年降幅当中，人努力占了80%以上，而天帮忙在20%以下。”

2017年环保部门重点对“2+26”城市开展了“散乱污”企业综合整治，涉及6.2万家。刘炳江说，据专家估算，2017年“2+26”城市“散乱污”企业整治对PM2.5浓度下降贡献率达30%。

在“人努力”中，地方政府和环保等部门功不可没。第一财经记者在山东省滨州市无棣县采访时，无棣县信阳镇副镇长李凤军介绍，“最多的时候，信阳镇有100多家这类企业，都是家底作坊式的，没有任何污染处理设施，废水直排，垃圾遍地，噪声、气味和粉尘污染严重。”

李凤军说，当时，镇政府经常收到群众举报投诉。强化督查之后，无棣县决定对“散乱污”企业“零容忍”，环保、公安、国土、市场监管、中小企业、水务、供电等部门对“散乱污”企业联合查处，断电、断水，清除设备、原料和产品。

无棣县治辉塑料母粒有限公司总经理张金怀在信阳镇姬家花园村有一家废旧塑料颗粒加工厂，“2013年开的，投了200多万元，有3条生产线。”张金怀承认，加工厂没有环保治污设施，曾经多次被当地环保部门要求整改。“2017年4月，加工厂被政府关停。环保不达标，政府要求关就必须关。”

“在我看来，强化督查、严格执法非常有必要。”无棣县委副书记、县长姜凌刚对第一财经记者说，“‘散乱污’企业对地方经济没有什么直接的贡献，要说富民，还多多少少能算上，但它既是一个富民项目，又是一个扰民项目。再说，富民富的是哪些人？真正从中得益的还是少数，受影响和不满的还是占多数。”

2017年11月21日，河北省文安县左各庄镇环保所工作人员向记者演示无人机执法。摄影/章轲

打击黑色GDP，扶植绿色GDP

通过强力督查与整改，2017年山东省济宁市去除粗钢产能30万吨，核减煤炭产能1558万吨，钢材、焦炭产量下降23%、0.3%。去年济宁市也因此在京津冀“2+26”大气污染传输通道城市中，获得了PM2.5浓度值最低和改善幅度最大“双第一”。

得益于环境质量的持续改善，济宁市营商环境进一步优化，2017年固定资产投资由年初的2%提高到7.5%。特别是受环保倒逼因素驱动，环保领域投资增长80.2%。2017年，济宁市实现地区生产总值4650.6亿元、增长7.1%，高于全国平均水平0.2个百分点。强化督查非但没有影响济宁市工业经济指标，反而为其工业经济增长注入了新的动力和活力。

环保部部长李干杰去年11月也在公开场合讲过一个他自己在实地调研时了解到的事例：

“我在参观河北省廊坊市文安县一家木业公司时，看到这家企业的负责人满足、高兴之情是溢于言表的。”李干杰说，这家企业2017年以来环保投入3000多万元，包括锅炉改造和增加挥发性有机物粉尘收集设备。

“但回过头来，经济效益也是非常明显和实在的。”李干杰说，据这家企业的负责人说，2016年生产胶合板只有300多万张，但2017年已经生产了750多万张。不仅是数量的增加，每张胶合板的利润也由过去的2元增加到十几元。多生产450万张胶合板，利润就是4500多万元，一年就把环保投入收回来了。

李干杰说，“为什么会有这么好的效益？我们也做了分析，一是质量的提升，二是过去大量存在的散乱污企业，成本很低，恶性竞争，挤占了市场。今年经过整治，劣币驱逐良币的问题得到了很好的解决。”

贺克斌说，环保治理会倒逼经济脱胎换骨，形成一个新的经济常态，进入一个新的时代。

3月1日，全国工商联环境商会执行会长、苏伊士亚洲区执行副总裁孙明华告诉第一财经记者，“一个很明显的例子是，自从环保督查之后，我们污水处理厂的水量提高了，垃圾焚烧厂的量也有增加。”

孙明华分析说，以前环保执法不严时，一些企业偷排偷放。督查后特别是把污染排放与企业负责人的职责及法律责任联系在一起，就没有人敢冒险偷排偷放了，主动找污水、垃圾处理厂。最近一两年，许多城市如雨后春笋般建设危废处理厂，就是因为环保督查的倒逼作用。

“环保督查其实催生了很多市场机会。”全国工商联环境商会会长、博天环境董事长赵笠钧说。

刘炳江也对记者表示，“散乱污”企业综合整治营造了公平公开的市场环境。环保执法打击的是违法企业，是黑色的GDP，扶植的是合法企业，是绿色的GDP。

“蓝天保卫战”三年行动计划

回顾过去5年的大气污染防治历程，全国人大代表、中国工程院院士、环境保护部环境规划院院长王金南对第一财经记者表示，我国通过推动制度创新、技术创新、管理创新，已经建立起了适合中国国情的20个字空气质量改善模式，即凝聚合力、调整结构、突破重点、健全法治、精细管理。

王金南说，我国经济社会高速发展导致复合大气污染集中显现，酸雨、PM2.5和臭氧问题都亟待解决，短时间内解决如此复杂的大气污染问题尚无国际经验借鉴。无论是全国还是重点区域以及北京，空气质量改善目标都已经超额完成，这为“打赢蓝天保卫战”奠定了基础。

第一财经记者注意到，进入2018年，“蓝天保卫战”的战鼓擂得更响。3月1日起，在京津冀大气污染传输通道城市，国家排放标准中规定大气污染物特别排放限值的行业以及锅炉的新建项目，开始执行特别排放限值。这是比污染物排放国家标准更高、更严格的排放要求。

2016年11月17日晚，环境保护部联合北京市环保局在北京各城区开展机动车污染防治检查。图为环保执法人员正在夜查高污染车。摄影/章轲

春节刚过，环保部公布京津冀及周边地区2017~2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动量化问责首起案件，文安县部分塑料企业因未落实采暖季错峰生产要求违规生产，多名领导干部、企业责任人被追责问责处理。

河北省委办公厅、省政府办公厅近日联合印发《环境空气质量通报排名和奖惩问责办法（试行）》，规定对每月排名倒数第一的大气污染传输通道城市和被扣减资金的县（市、区）进行预警提示；对空气质量同比不升反降累计两次的市县，进行通报批评；空气质量同比不升反降累计3次的地区，将启动公开约谈。

“在环保领域，目前还有许多亟待补齐的短板。”赵笠钧说，在大气治理领域，非电行业烟气治理严重滞后于电力行业超低排放力度，需加强挥发性有机物（VOCs）与氮氧化物（NOx）协同减排。在现有基础上，要想继续实现环境质量的总体改善，工作的难度将成倍增加，污染防治进入真正的攻坚期、深水区。

赵笠钧说，在市场秩序维护方面，恶性低价竞争问题依然突出。无论是先低价拿标抢占市场份额，项目运行后再提价，还是企业战略转型需要，这些偏离实际成本的恶性不规范竞争，不以持续稳定运行为目标的短视行为，极不利于环保产业的健康发展，同时也造成环保行业平均收益率下滑明显。

据环境商会公布的测算数据，目前燃煤电厂烟气特许经营项目投资内部收益，从12%下降至8%左右；水务项目从8%下降至4%～5%，仅与5年期的银行贷款基准利率持平；垃圾焚烧发电项目从12%下降至5%～8%。

赵笠钧认为，大气污染防治攻坚战既要定目标、严督查，又要建制度、严执法，抓源头、治末端。“环保产业是典型的政策驱动和技术引领型产业。”他呼吁环保产业上下游强化合作，构建共融产业生态，突破资金、技术以及人才的瓶颈，实现产业链有机融合，形成更强的市场竞争力和规范运作的市场秩序。

刘炳江告诉记者，《大气十条》第一阶段形成了许多成功的经验，在下一步治理中这些成功的经验、措施会进一步固化，“环保部正在抓紧研究起草蓝天保卫战的三年作战计划。”

根据环保部确定的目标，到2020年，全国未达标城市PM2.5平均浓度比2015年降低18%以上，地级及以上城市优良天数比例达到80%以上。“要确定具体战役，集中优势兵力，一个战役接着一个战役打，确保3年取得更大成效。”李干杰说。