华建敏：社会保障如何改变"不平衡不充分"的现状

（原标题：华建敏：社会保障如何改变“不平衡不充分”的现状）

新时代的社会保障改革不能老是摸着石头过河，也不能采取各地自行其是，方案五花八门的做法，而是需要国家层面作出科学的顶层设计，并根据经济社会发展与城乡居民的诉求，不断优化其结构功能。

华建敏/文

十九大作出了我国进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民对美好生活的需要与不平衡不充分发展之间的矛盾等重大论断，必定对国家发展产生全面而深远的影响。当然，也必定对我国的社会保障事业产生全面而深远的影响。

用“不平衡不充分”这六个字来描述我们国家的社会保障发展现状，也是非常准确和贴切的。新时代提出了新目标、新任务、新要求，也面临着新挑战、新困难与新机遇，社会保障作为维护国家长治久安的重要制度体系，特别需要尽快通过全面深化改革走向成熟、定型和可持续发展的新阶段。

那么，站在当下时点，既需要回首过去——如何看待和总结过去几十年我国社会保障改革的经验教训？也需要展望未来——如何把握和落实新时代发展对于我国社会保障事业提出的新使命和新要求？

（华建敏 资料图）

社保改革的经验教训

我国的社会保障改革是伴随经济体制改革进程而逐渐推进的，过去40年间经历了从自下而上到自上而下、从单项突破到整体推进、从局部试点到统一建制的过程，总体上实现了从计划经济体制下的传统保障制度，到适应市场经济体制的新型保障制度的转型。它不仅构成了中国近40年改革与发展的重要组成部分，而且是人类社会保障史上罕见的全面而深刻的制度变革。

当年提出社会保障制度的雏形，就是保障基本生活费和对职工进行下岗就业的再培训。当时主抓的同志找到了一篇文章，这篇文章第一句话至今令我印象深刻，“在美国X一代（上世纪60年代出生的人）宁可相信UFO，也不相信美国的养老制度可以在他到老年的时候可以养活他。”文章的结论是，社会保障，特别是养老保险是一个世界性和世纪性的难题。

但是到了今天，我们看到了这样的良性的结果，中国的经济获得了近40年的持续高速增长，并且还在以较高速度增长，中国的社会保障在变革中由少数人的专利变成了优惠全民的制度安排，并成为人民共享国家发展成果的基本途径与制度保障，经济增长与社会保障改革发展呈现出相得益彰的局面。

回顾社会保障改革的历程，我认为有以下几点经验值得重视。

一是坚持社会保障与经济发展相适应。

我国的改革是从经济领域开始的，社会保障制度改革也是围绕国有企业改革起步，从建立国有企业职工相关保险制度开始的，而后根据市场经济发展需要从国有单位扩展到非国有单位，再向全民扩展，最终形成独立于企事业单位之外、自成体系的制度安排，既有效化解了市场经济改革带来的社会风险，也实现了自身的持续发展。

这一过程就是对经济改革与发展的一种适应。因为市场经济改革动摇了原来按照计划经济体制要求构建起来的所谓的传统的社会保障制度的组织基础和财政基础，社会保障必须适应经济体制改革，而从单位和集体保障制走向社会保障制。如果没有这种制度变革，国有企业改革不可能成功，国民经济的发展也会因市场风险导致社会风险而陷入不确定之中，社会保障制度自身也会陷入危机而无法自拔。

与此同时，经济发展作为社会保障改革与发展提供了条件，我国社会保障改革既表现为结构调整，又表现为增量改革，就是说在变革制度结构的同时，不断地扩大社会保障的覆盖面、持续提高社会保障的水平，能够这样做的前提条件是国民经济与国家财政实现了持续高速增长，国家有相应的财力安排来发展社会保障事业。如基本养老保险、基本医疗保险的全面覆盖在很大程度上就得依靠国家财政的投入，低保制度更是完全由国家财政来支撑。因此，中国的经济增长与社会保障改革两者的发展过程是两者相互配合，相互促进的过程，这是一条非常宝贵的经验。

中国的社会保障制度是中国特色社会主义制度里非常重要的基本制度。过去我们抓住了经济高速增长的机遇，推进社会保障制度的改革、建设和完善。若错失这一时机，到了经济中速发展的阶段再来建立社会保障制度，难度要大很多。

二是要坚持权利与义务相结合，追求全覆盖，保基本。

一方面，社会保障是公民的一项基本社会权益，是政府应尽的责任，但国内外的经验表明，如果没有多方参与并分担责任，制度发展将很难持续。因此，我国的社会保障体系建设选择的是以缴费型的社会保险为主体的制度安排，其突出特点是受益者必须履行适当的缴费义务，然后才能获得相应的保险待遇，这种权利义务结合型制度安排能够有效地将保险责任在政府、用人单位与个人之间进行分担，亦可以有效地调动劳动者的劳动积极性。

另一方面，基于社会保障制度的本源职责是维护与促进社会公平、实现国民共享国家发展成果，我国社会保障改革与发展的过程也是不断扩大覆盖面的过程，其中，全民医保的目标基本实现，养老保险实现了制度全覆盖，最低生活保障制度实现了应保尽保，其他社会保障项目也以追求“应保尽保”为目标并不断取得新进展；同时，将社会保障的水平定位为保基本，不仅是基于国家财力的有限性，也是基于这一制度的公平性与可持续发展的要求。实践证明，社会保障制度也是需要得到保障的，社会保障制度本身需要大家的维护来保障，坚持权利与义务相结合，追求全覆盖、保基本，确保社会保障制度的可持续性是必须长期坚持的制度取向。

三是坚持循序渐进，逐步发展。

纵观古今中外，任何改革都不可能一蹴而就，任何制度建设都需要经历逐渐成熟的过程，我国的社会保障改革也不例外。过去40年间，我国社会保障改革采取的是一种地区试点再到全国范围推进，从试验型改革方案，逐渐的上升为全国性政策的策略，这样的渐进式改革，既避免了制度变革带来巨大的社会风险，也为人们适应新型制度安排提供了过渡期与适应期。

当然，新时代的社会保障改革不能老是摸着石头过河，也不能采取各地自行其是，方案五花八门的做法，而是需要国家层面作出科学的顶层设计，并根据经济社会发展与城乡居民的诉求，不断优化其结构功能，但是无论如何，以往改革中体现出来的循序渐进，逐步发展，仍然是我国社会保障发展进程中应当坚持的一条基本经验。

新时代的社保改革

十九大报告就加强社会保障体系建设提出明确要求“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。”

适应新时代要求，实现新目标，需要开启我国社会保障改革的新篇章，紧紧抓住社会保障领域不平衡不充分的关键环节，加快改革、精准施策，推动整个社会保障体系全面走向成熟、定型，为国家的长治久安和人民的世代福祉提供强有力的制度保障。

第一，要加快改革步伐，加大改革力度，优化各项社会保障制度。

对标党的十九大提出的目标任务，现行社会保障制度离真正成熟、定型的制度安排还有相当的距离，比如：

在社会保险领域，基本养老保险制度还处于地区分割的状态，医疗保险制度还处于群体分割的状态，工伤保险、失业保险等预防功能仍然缺失，护理保险刚刚开始试点，整个社会保险的管理体制、经办机制以及基金投资都还存在需要深化改革才能确保制度健康运行的内在要求。

在社会救助领域，同样存在着部门分割，政策分割，资源分割，经办非专业化等问题，生活救助与扶贫开发的关系也亟待理顺。

在社会福利领域，养老服务、托幼事业发展滞后，总量供给不足与结构失衡并存，政府、市场、社会、家庭、个人层面的责任不是很清晰，体制机制均面临着与时代发展和城乡居民不断增长的需求不相适应的问题。

在补充保障方面，慈善事业初具规模，但是慈善组织建设、慈善资源的动员以及所发挥的效益还非常有限。

所有这些都表明，要真正建成符合客观规律和现实国情的中国特色社会保障体系，关键还得加快社会保障改革的步伐，加大社会保障改革的力度，促进整个制度的优化，并在优化的基础上实现持续健康的发展。当前，特别要尽快实现基本养老保险全国统筹与基本医疗保险制度整合，让相互分割的社会救助制度真正成为综合型的制度安排，同步促使住房保障与养老服务等方面的结构与功能的优化。

第二，要坚持共建共享，切实促进社会保障制度的公平性，确保可持续性。

促进社会公平，有效解除人民后顾之忧，是社会保障制度的初衷，也是我国改革社会保障制度，发展社会保障事业的基本出发点和最终归宿，走向共同富裕的发展道路，必须要求公平性，必须要在社会保障制度的设计中得到充分的体现。

社会保障有三个基础----政治哲学、经济可行原理和社会认同，三者缺一不可。政治哲学是本质问题，即怎么理解公平和正义的问题，是选择普遍性公共福利还是针对性公共福利的问题；经济运行包括可操作性和可持续性两个方面；社会认同则涉及最大多数人的赞同和支持。

对普遍性福利和针对性福利的选择，世界各国各有侧重。在一些国家和地区，财政有盈余就有分红，不管是百万富翁还是穷人，每个人都有，这是普遍性的公共福利。还有一种是针对少数人的公共福利，如支持失业者和丧失劳动能力的残疾人等。我国采取的是普遍性和针对性相结合的制度安排，这就牵扯到对公平和正义的理解。

公平的第一条原则就是人的基本权利，人人都享有基本的权利。第二条原则是在整个社会的各种资源如果出现分配不平均的问题，有一个前提是这种不平均的分配一定是所有的社会成员都得到好处，而且要使穷人得到的好处更大。

为什么要强调社会保障制度要共建共享？享受社会保障利益的人必须自身也要参与，不能因为大家都交，我不交但还要一样享受，共建、共享、共治这是中国社会体制改革的三步，如果再加一步就是共商，共商、共建、共治、共享，这是社会体制建设的原则，也应该是社会保障制度建设的原则。

如果不能坚持共建，社会保障共享就可能丧失相应的物质基础与发展动力，如果这一制度不可持续，也不可能维护社会公平。因此，公平是社会保障制度的根本目标，改革措施不能偏离这一目标，而坚持共建，实现可持续发展这是不断促进公平的基本条件。

对政府而言，既要尽力而为，又要量力而行，要立足长远与全局来谋划整个社会保障体系的发展；对个人而言，必须真正做到人人参与，人人尽责，在制度科学中实现互助共济。还需要充分调动市场主体与社会主体参与社会保障建设的积极性。只有这样，才能不断地壮大社会保障持续所需要的物质基础，才能在社会保障永续发展的过程中实现全体人民的社会保障权益。

第三，高度重视社会保障法治建设，让社会保障体系在法治化的轨道上平稳运行。

一个成熟、定型的社会保障制度通常与相应的法律规制为条件，发达国家的社会保障制度无一不是有完备的法律规制并在法治轨道上运行，其核心要义就是只有通过法律规制才能更为清晰、权威的明责赋权，才能更加稳定、可靠地为全体人民提供对这些制度的安全预期，才能摆脱一些地方存在的短期政绩取向。

新时代的社会保障再出发，必须树立法治观念，以法治化引导规范社会保障制度的改革与创新。为此，首先要尽快完善我国社会保障制度的法律体系，包括制定社会救助法、社会福利法，修改完善社会保险法等基本法律，同时适应社会保障的发展需要，要制定若干专门的社会保障法律，为社会保障制度的发展提供日益完备的法律依据；其次要让整个社会保障的改革与制度实施运行在法制化的轨道上，社会保障改革要于法有据，社会保障项目要依法实施，要防止短期行为，增减社会保障权益均必须通过相应的立法程序，这样才能促使整个社会保障改革与制度建设稳健有序；再次要依法加强监督，对社会保障领域中违法现象要有相应的司法监督，要依法完善社会保障管理体制与运行机制，依法实现社会保障信息公开并接受媒体与公众监督。

（作者为十一届全国人大常委会副委员长，中国社会保障学会名誉会长，本文根据作者在第四届全国社会保障学术大会上的发言整理，编辑：朱弢）