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公共服务支出划定央地“责任清单” 涉及18项领域

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划分中央、地方财政事权和支出责任的边界线日渐明晰。2月8日,国务院发布《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》),首次确定了义务教育、基本就业服务、基本养老保险等18项基本公共服务领域,中央与地方分别需要承担的财政事权和支出责任,而这也意味着,中央地方财政体制又迈出了关键一步。

18项公共服务央地责任敲定

所谓财政事权,是各级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责,而支出责任则是政府履行财政事权的支出义务和保障。2016年起,我国力推中央与地方财政事权和支出责任划分改革,本意是有效缓解中央、地方就同一财政职责推诿扯皮、讨价还价的状况。

根据《方案》确定支出责任分担方式,中等职业教育国家助学金等7个事项实行中央分档分担办法,共分五档,中央分担比例由80%-10%不等;义务教育公用经费保障等6个按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项,暂按现行政策执行;基本公共就业服务等5个事项,中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定。

具体来看,城乡居民基本养老保险补助由中央制定基础标准,中央确定的基础养老金标准部分,由中央与地方按比例分担,中央对第一档和第二档承担全部支出责任,其他为5:5。而城乡保障性安居工程由地方结合实际制定标准,中央和地方具体支出责任则主要依据地方财力状况度、年度任务量等因素确定。“首先应该明确,这次改革不是涉及所有的财政事权,更不是所有的事权,而是限定在基本公共服务领域的共同财政事权”,中国财政科学研究院院长刘尚希直言,此次改革以与“人”最直接相关的教育、医疗卫生、社会保障等领域基本公共服务财政事权与支出责任划分为突破口,体现了中央关于兜住基本民生底线的要求。

值得一提的是,依据本次《方案》,中央对不同地区并没有简单按东中西确定分担比例分担支出责任,而是大体依据地方财力分档次确定分担比例。对此,有业内专家表示,改革开放40年来,东中西部经济发展水平差异已经发生很大变化,此次改革没有沿用以往的划分方式,是与时俱进的体现。

制度层面划定央地支出责任

在业内看来,《方案》除确定了18项公共服务中央、地方财政要负担多少支出外,更重要的是,将此前模糊甚至“善变”的央地责任从制度上固化了下来。

在国家行政学院经济学部教授冯俏彬看来,此次明确的18项基本公共服务,都是以往地方财政的主要支出项,原本中央财政就负担有一部分支出责任。“但是此前各项制度并未将中央财政的这一支出责任明确下来,也就是说,中央财政今年给某地方某项目拨款,但不一定明年也一样,在教育、基本医疗、基本公共住房保障这些领域,一旦中央财政‘断顿’,将给地方财政带来极大的压力”,冯俏彬告诉北京商报记者,从这个角度可以说,《方案》在制度层面划定了中央、地方财政事权的支出责任,同时明确了具体支出比例,是攻坚已久的中央地方财政体制改革迈出的一大步,有利于地方财政明确预期、统筹财力,更好地协调本地经济社会发展。

“以《方案》中提到的城乡居民基本养老保险补助为例,在我国城乡居民养老保险资金支出上,中央和地方财政划分一直是比较模糊。”中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文直言,与城镇职工基本养老保险不同,城乡居民基本养老保险的支出和缴费形成的基金没有关系,所有发放养老金等支出都来源于各级财政补贴,而且央地分担比例也因地区的不同存在较大差异。

具体来说,中国社科院世界社保研究中心副秘书长齐传钧介绍,我国对于城乡居民基本养老保险的管理,主要是沿用城镇职工基本养老保险统账结合的办法,由于总体支出压力相对较小等原因,所以一直是由财政来负担发放。“中央补贴的原则主要还是根据各地的财政收入情况确定,基本上遵循东部地方财政出资,中西部中央主要负担的原则。”

不过有业内人士指出,此次《方案》主要解决中央和地方之间的相关财政事权和支出责任划分,但问题更为复杂的是省以下财政事权和支出责任划分,《方案》中虽有提及推动省以下支出责任划分改革,但没有详细阐述,这也是从易到难的战略考虑。

财政的“首项改革”

“事权划分改革应该排在财政改革首位”,这是财政部原部长、全国社保基金理事会理事长楼继伟在去年底从一个老财政人的角度所阐述的观点。而财政部相关负责人也曾明确表示,中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础。

实际上,2016年,国务院就曾印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》确定了这项改革的推进计划,其中提出:2017-2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019-2020年基本完成主要领域改革,梳理需要上升为法律法规的内容,适时制定修订相关法律、行政法规,研究起草政府间财政关系法。

资料显示,改革开放以来,中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制,再到分税制财政体制的变化,财政事权和支出责任划分逐渐明确,而1994年实施的分税制改革,初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。

“但受当时以及实施过程中一些客观条件的制约,改革主要是针对中央与地方收入划分,事权和支出责任划分在沿袭已有做法的基础上主要做了一些局部调整。在新的形势下,财政事权和支出责任划分与推进财税改革和国家治理现代化要求相比,越来越不适应。”上述财政部负责人表示,这种不适应具体表现在:政府职能定位不清,一些本可由市场调节或社会提供的事务,财政包揽过多,同时一些本应由政府承担的基本公共服务,财政承担不够;中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理,一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担,一些宜由地方负责的事务,中央承担过多;不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠,共同承担的事项较多;省以下财政事权和支出责任划分不尽规范。业内表示,随着《方案》的落地,越来越多的责任划分有了明确的法律依据,未来财政收入的利用将循着更加法治化、规范化的方向前行。

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