李铁:土地管理改革要从保护定式转向激活的发展观

（原标题：李铁：土地管理改革要从“保护”定式转向“激活”的发展观）

李铁/文

1月15日，新华社援引国土资源部部长姜大明的话称，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度。政府将不再是居住用地唯一提供者。

姜大明同时表示，将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，适度放活宅基地使用权。

按照中国既有的土地管理制度，城市居住用地的由政府提供，房地产企业只能从政府购得土地后，再进行开发销售。同时，农村集体土地不能直接进入土地一级市场，需要由政府征收为国有土地后方能出让。而作为农民重要财产的宅基地只能自用，无法自由流转。

在过去相当长的时期，这套土地制度解决了城镇化发展的低成本积累问题，在工业化进程和城镇化进程中确立了中国经验和模式。但时至今日，这一制度已经严重滞后于社会经济的发展需要，主要表现在，城市政府长期依赖的土地财政难以为继，农民无法合理分享城镇化收益。虽然意识到问题所在，但各方对于土地制度该如何改，一直未达成共识，以至改革数年来踟蹰难行。

现今，改革终于有了进展，如姜大明所说，这将是“一项重大理论和实践创新”。考虑到土地管理制度错综复杂，且牵一发而动全身，未来仍有诸多细节需要研究和考量。

由中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁领衔的课题组（该课题由福特基金会提供支持），从城镇化的视角，提出了土地转型和改革的思路，在此刊发，以飨读者。

——编者

中央政府自十八大以来把城镇化作为宏观政策的重点战略之一。从2014年起制定了新型城镇化规划，之后又相继推出了城镇化改革的试点指导意见。试图通过城镇化促进城乡要素的流通，带动投资和消费，拉动经济增长。

但是，推行城镇化政策几年来，实施效果并不明显，对经济增长的促进作用未充分表现出来。另一方面，房地产拉动的惯性却导致地方政府以至于整个国民经济，陷入潜在的金融风险。主要表现在：实体经济的复苏迹象并不强烈；房地产在大部分城市严重滞销，影响到以土地财政为支点的地方经济；地方债务负担严重，有可能引发新一轮金融危机，等等。

可以预判，城镇化确实是未来经济增长最重要的发动机，毕竟在各级城镇内还有2.8亿存量的农民工，他们需要通过城镇化政策解决长期定居和落户以及就业等问题。在农村还有至少2亿农民可以通过未来的城镇化政策逐步进入城镇。如此庞大的人口在城乡之间的再配置，一定会引发新一轮投资和消费热潮，城镇化带动的产业和就业结构也一定会增加更多的就业机会。

当前推进城镇化战略面临的重点和难点之一在于，土地管理制度已经滞后于经济社会发展的需要。

土地制度不改，可能丧失发展机会

首先是传统的土地低成本模式在经历了三十年的城镇化历程之后优势不再。因为基础设施建设和工业用地的产业园区模式用地成本已经不低；其次是在房地产严重滞销的情况下，提高土地出让金无法补偿招商引资的工业用地成本。再次是作为潜在的招商引资的空间主体——县级市或地级以上城市债务负担严重，而土地出让的效果明显下降，债务问题拖累了地方政府继续招商引资和发展的能力；再有是随着城镇化的发展，工业企业还要通过低成本的方式获得发展空间，因此调整土地出让模式也势在必行。当然，获得城镇化红利的集体经济组织和农民也必须重新考虑如何在土地城镇化进程中提高自己可分享的收益。

从以上诸多方面可见，传统的土地管理制度必须要适应城镇化的发展，适应经济社会的变迁进行相应的调整和改革，否则地方政府在城市发展模式转型的困境中很难取得新生的机会。如果不对制度条件进行改善，城镇化难以实现经济增长的动力源效应，大好的发展机会就可能会丧失。

我们对全国户籍管理制度改革的调查结果表明，特别是在中西部地区，农民不愿意转户的原因与家乡的集体经济组织权益和宅基地是否可以流转有关。农民不可能放弃自己家里的财产权益，同时这些财产权益如果不能转化为资本，等于加大了农民进城定居与就业的风险和成本。与土地相关的集体经济组织内部结构是否可以更开放，流转是否可以打破传统封闭的管理界限，都与这些权益、宅基地以及房产的预期价值有直接关系。如果按照传统思路，既不允许集体外部成员参与集体建设用地的流转，例如村与村之间或乡镇之间，也不允许城镇人口到农村去参与宅基地和建设用地的流转，等于已经进城打工就业的农民丧失了家乡的集体经济组织权益。

从未来城镇化发展的预测看，农民工的市民化进程，将会对城镇化战略产生重要影响。如果解决了他们进城的定居和就业问题，他们会把长期的消费兴趣以及投资创业兴趣从农村转向城镇，会带动消费需求和投资需求的双增长。因此在推动其他相关的城镇化改革过程中，土地管理制度的改革尤为重要。

土地改革面临的争议

保护农民利益是维持体制不动好？还是更好地让农民分享城镇化成果的选择更优？

今年已经是改革开放的第四十年头，低成本推进城镇化和工业化高速增长的时代已经过去。城乡经济社会矛盾从原来的强制性剥夺农民的工业化收益和城镇化收益，转化为农村集体经济组织和农民已经有了更多的谈判权，甚至已经从所谓被剥夺权益的“失地农民”转化为受益者。如果继续保持原来的征地制度不变，由其引发无休止的理论争论和现实博弈会浪费发展时机，无法迅速通过城镇化进程来带动经济增长、工业投资和城镇开发。

保护耕地是否有更好的方式？还是维持计划经济体制的托词？自上个世纪九十年代开始实施世界上最严格的耕地保护制度，对城镇建设用地严格按照计划指标分配以来，已经改变了中国城镇化的空间格局，但造成的结果是土地严重浪费，粗放型的城市发展模式就是源于低价征地的做法，以及主观政绩要求。

保护耕地的出发点是好的，从实践上看，确实也减缓了占用耕地的速度，但是通过计划分配下达指标带来的负面效果也十分严重。而且忽视农村集体建设用地的基本权益，也导致了政府在城乡两头占地。推进城乡建设用地增减挂钩，实际上是对现行土地指标分配政策的重大战略调整，也是各级地方政府试图克服用地症结进行的探索。增减挂钩直接引发集体建设用地制度改革，又开始面临着如何认可集体建设用地和宅基地能否直接进入城镇开发进程的新课题。

宅基地流转是否能与耕地流转同步进行？前三十年的改革，方向是确保农村集体建设用地的稳定，防止工业化和城镇化进程的波动，进而引发流民带来的社会不稳定，这是基于中国历史上的教训。在工业化进程尚不稳固，城镇化政策没有取得较大突破的时候，保持社会稳定的必要性是存在的。改革开放以来，经济上出现的历次波动都没有引发大规模失业，也没有因外来人口群体性失业引发社会不稳定。

但是，停留在农业社会的思维定式肯定不符合现代社会的发展潮流。流民的出现源于农业社会就业的单一性，农业是就业和税收的主要来源。没有农业就业，农民就失去了生计，没有农业生产，政府就失去了税收，丧失了对社会的控制力。但进入工业化社会以后，特别是城镇化发展到一定阶段后，就业渠道已经远远超过了任何一个历史时期。工业和服务业成为容纳就业的主体产业，我们还有必要为过去几千年的历史所担忧吗？

农村集体土地进入市场会不会导致农村出现房地产热？其实允许农村集体经济建设用地进入城镇开发的一级市场，只是解决农民和集体经济组织如何分享城镇化的成果问题，并不等于他们可以任意开发土地，对耕地和集体建设用地的规划和管理仍然不会放松，只有经过规划审批的集体建设用地开发才有可能参与城镇化建设。

过去之所以出现大量小产权房，正是因为不允许集体建设用地参与城镇开发和建设，城镇化收益更多向城市倾斜，造成了农村集体经济组织心理失衡。如果纳入了统一的规划管理和法制化轨道，解决了管控和税收的问题，农村自发的建房问题会得到更好的解决。

宅基地流转是否会侵犯农民的利益？有人担心，城乡建设用地流转中特别是宅基地流转，农民利益会受到侵犯，根本的原因在于农民没有平等的参与城镇化的机会。而且由于土地管理法限制了农村土地进入城镇建设用地市场，因此农民在土地流转方面得不到法律保障。因无法进入城镇建设的一级市场，农村集体建设用地不能作为财产担保和抵押获取贷款，自然造成了农村土地在流转处于不利地位。

如果农村集体经济组织具备了参与城镇开发的权利，地么农村集体建设用地和宅基地就具有财产权，而不仅仅只是所谓用益物权，可以通过抵押和担保获得贷款，农民的利益可以最大限度的得到保障，他们与交易者谈判的地位也会大幅上升。

是否要在推进农村集体建设用地改革中实现产权的私有化？这是一个重大的理论和现实问题。进行农村集体土地产权制度改革，并不一定非要实现私有化，保持两种公有制，有利于社会稳定，也有利于农村的稳定是一个基本前提。

改革开放四十年来，我们利用公有制实现了经济上的飞跃和赶超，已经证明了制度的优越性，我们充分地利用了土地红利，解决了城镇化发展的低成本积累问题，在工业化进程和城镇化进程中确立了中国经验和模式。

现在面临的问题是调整土地管理政策，在公有制前提下进行改革，既没有动摇社会主义制度的根本，也更有利于激发城镇化活力，促进城乡要素流动，形成促进经济动能的新体制和机制效应。这是改革的大前提，也是根据中国国情做出的现实选择。

土地管理制度改革会不会加剧地方和城镇政府的转型困难？让农民分享城镇化红利能够激活进一步增长的动力，降低发展成本，把短期行为变成长期收益，增加对土地粗放性利用的体制约束，也增加对地方政府关于的政绩工程的约束性，这都是有利于城镇化效率提高的，而不会降低发展机会。

地方政府可以通过土地管理制度的改革，减少对于土地财政的依赖，更好地实现城镇化集约发展的总体目标。中国的发展空间很大，集体建设用地如果通过体制的转变加快流转，既可以减少地方政府捉襟见肘土地指标供给、财政和成本压力，还可以更有效地利用集体土地的资源，破解耕地保护的难题，在城镇化发展空间内进行更合理的选择。

从“保护”的思维定式转向“激活”的发展观

距离实行最严格的耕地保护制度和土地管理制度，已经二十年过去了，无论是中国的城镇化、各类城市和小城镇的发展，包括城乡的社会经济关系都发生了深刻的变化。我们不能再以二十年前甚至三十年前的思维方式来看待城乡问题，看待三农问题以及土地问题。需要破解当前所面临的制度困境，就是如何从“保护”的思维定式转向“激活”的发展观。所谓“保护”是在特定历史时期，约束城镇化进程中放大对低成本的理解和利益驱动，保护农业的基础资源和农民的基本利益。而“激活”则是当传统低成本的时代已经已经走到了尽头，如何更好地从空间资源的盘活，从制度潜力的挖掘去创造新的低成本，这里重点是指制度的低成本。

从近些年城镇化发展的进程中看，已经出现了一些新的现象，值得引起关注和探索。特别是中央有关文件已经对涉及城镇化的土地管理制度改革提出了重要的指导方向，主要有以下几个方面：

明确了要加快土地管理制度改革。从城乡增减挂钩、低效用地再开发试点，到允许集体建设用地可以进入一级市场等，各类涉及农村集体建设用地的改革，都在政策文件上走上了历史舞台，其中城乡建设用地增减挂钩和低效用地再开发已经大面积推开。集体建设用地直接进入一级市场，包括集体建设用地可以抵押、贷款等多种形式，都在地方层面上进行了多层次的探索。

宅基地流转已经在民间广泛推进。在城市群和特大城市郊区，资本下乡已经成为不争的事实，只是从没有得到正式文件的认可。农民宅基地以及住房长期租赁给城市居民是十分普遍的现象。这里存在着以下几个方面的问题，一是由于没有法律和政策的保障，农民在这种民间的流转中总是弱势的一方，因为没有可以开发的产权，在交易和租赁价格中处于严重的不利地位。二是由于这些民间交易是所谓非法或者私下进行的，政府丧失了大量的税收资源。三是私下和民间非正规渠道交易，也影响到新农村和乡镇的景观以及规划，基础设施资源无法正常配备，也影响到了交易所在地的农村建设和可持续发展。

特色小镇意味着产业的空间大挪移。当前全国兴起了特色小镇热，虽然与推进实体经济发展要求还有一定的认识差距，但要看到，正是城市土地成本的居高不下，这才逼迫产业普遍从大城市向小城市和小城镇转移。一线城市房价高涨，土地出让价格已经是天价，在城市中心区既不适于发展产业，也不适于中低收入人口安居。选择低成本的发展空间，距离都市圈不远的小城镇是最优选择。部分二线城市和绝大部分三四线城市，面临房地产业的低迷的状况，土地出让金减少，无力再对招商引资成本进行补偿，原来的产业园区模式也面临转轨。其实，城镇化发展到一定时期，工业企业将从都市圈外移，远离中心城市，也是成本推动的必然规律。

纵观发达国家，工业企业远离城市，把总部建设在周边小镇，既缓解了交通拥堵，也降低用地成本提升的压力。就中国而言，目前交通格局的优化已经为城市群和都市圈产业格局在空间上的重新配置创造了良好条件。特色小镇的出现将对用地指标的分配和集体建设用地参与城镇化的开发创造有利条件。

农民工返乡创业需要降低发展成本。2017年，中国农民工跨乡镇流动的比重大大降低，特大城市就业和生活的高成本，促使一定数量的农民工选择回到家乡定居和就业。中央的新型城镇化政策也鼓励未来的1亿以上的中西部人口返乡创业。

需要看到，返乡创业不是在三四线城市，而是在县城和县以下的小城镇，这里创业的成本较低，适合于中小投资者以少量的投资换来最大的发展空间和永久的经营场所。这不仅仅需要调整传统的计划分配的土地管理方式，也需要对用地模式加以转变。大面积和大规模的土地批租应逐步将让位于小面积、小规模的土地出让。这虽然可能增加政府工作的麻烦，但可以为中小投资者长期的投资和经营权益提供产权保障，还可以不经过房地产开发，只通过改变土地出让模式，就可以重新恢复实体经济和高质量服务经济发展，可谓一举多得。

综上所述，农民需要结合土地的城镇化来分享城镇化的收益，这是大势所趋，也是未来通过集体建设用地参与城镇化进程，降低城镇化和实体经济发展成本最有效尝试。

因此，根据当前形势的需要，有必要深入讨论如何活化农村要素资源，从土地管理制度这个关键环节入手，推进改革，降低制度成本，提高用地效率，刺激中小投资者参与城镇化的实体经济和服务业的发展，建立提高产业质量的长效机制，为宏观经济的复苏奠定最好的改革基础。