王毅:生态文明建设总体设计目标是实现"三个统一"

（原标题：中科院科技战略咨询研究院副院长王毅： 生态文明建设总体设计目标是实现“三个统一”）

报告在改革生态环境监管体制上提出，加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。

就生态环境监管体制改革，21世纪经济报道记者（简称《21世纪》）专访了中科院科技战略咨询研究院副院长王毅。

现行管理体制呈分散化特征

《21世纪》：生态环境监管体制主要包括哪些内容？

王毅：生态环境监管的政府职能，按类别分，主要包括污染防治和自然生态保护。进而，污染防治又分为水污染、大气污染、土壤污染、噪声污染、核与辐射污染的防治；自然生态保护则分为自然资源开发监管，生态保护与修复，生物多样性保护等，涉及水、海洋、林业、国土甚至能源等领域。另一方面，由于生态环境的公共产品特性或公益属性，要实现这些职能，政府需要在治理结构中扮演更主要的角色，即生态环境治理中的政府职能需要在以下五个方面发挥基础和主导作用：制度供给、资产管理、行政监管、协调合作和生态环境公共产品供给。这一体制同时也涉及产权、价格、税费、市场等相关管理问题。

《21世纪》：你如何评价我国现有的生态环境监管体制？

王毅：我国的生态环境行政管理体制，是在传统的土地、自然资源国有和集体所有制框架下，以及计划经济体制和资源开发计划管理体系下逐步建立起来的，并伴随20世纪70年代末以来市场化改革和生态环境问题的不断出现，逐步发展形成现在的以政府主导和行政管理为特征的分散化管理体制，具有统一管理与分级、分部门管理相结合的特征。

在中央政府层面，我国的生态环境职能横向配置上有两大特征。一是职能相对分散。自然资源和生态保护职能按资源门类分散在国土、水利、农业、林业等部门，虽然有利于根据资源属性进行专业管理，但也与生态系统的完整性有所冲突。而在污染防治领域，由于环保机构成立时间较晚，原先的管理职能分散在各部门，在环保机构成立后，原部门的相关环保职能加上解决新出现问题的各种行政授权，使得“以部为单位”甚至“以司为单位”的决策模式广泛存在，生态环境政策存在不平衡、不充分或相互冲突的局面。二是开发与保护往往由一个部门管理，导致缺乏制衡的部门格局，而且资源和环境的商业属性与公益属性没有做明确区分，未对各类资源进行分级分类管理，产权归属不清、权责不明，资产管理和行政监管纠缠在一起，公益性资源的利用和保护的监管明显缺位。从我国过去经验看，这种体制安排容易导致“重开发、轻保护”，尽管近年来保护优先的战略方针得以提出，但在实践中由于积重难返，短期内难以真正落地。

形成统一管理和监管

《21世纪》：报告提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，对此该怎么理解？

王毅：十八届三中全会提出，健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责；改革生态环境保护管理体制，独立进行环境监管和行政执法。因此，十九大报告提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，与十八届三中全会的要求是一脉相承的。

不过，十九大报告提出未来要设立的国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，这是一个机构还是包括国有自然资源资产管理机构和自然生态监管机构在内的两个机构？尚待明确。

根据十八届三中全会决定，自然资源资产管理与监管相分离已经较为明确，但究竟是分别设立自然资源资产的管理和监管机构，还是在自然资源管理部门下设立相对独立的自然资源资产监管机构，尚未形成共识。前者实现了开发与保护的较大程度分离，而后者仅实现了开发与保护的相对分离，由部委进行统筹。实际上，由于全民所有的自然资源资产往往可以发挥更多公益性，因此对此类资源的管理和监管是可以统一的。

从我国历史经验看，在自然资源管理部门下设相对独立的自然资源资产监管机构，内部协调的难度依然较大。在这个意义上，分别成立自然资源资产的产权管理和行政监管部门更为合适，同时要区分商业性资产、公共性资产，厘清中央与地方的事权、财权、收益划分。

因此，建议充分梳理国土、农业、水利、林业等部门的自然资源资产管理职责，组建统一的自然资源资产管理机构，负责对土地等自然生态空间进行统一确权登记，对国有自然资源资产实行集中统一管理，行使国有自然资源资产所有者职责。在适当分离资产管理的基础上，根据所有者与管理者分开、开发与保护相分离的原则，组建统一的自然资源监督管理机构，负责国土空间规划、用途管制、执法监察、行政督察等职。与此同时，还应在自然资源产权体制改革的基础上，把自然资源涉及的产权、市场、价格、税费等问题一并纳入、统筹考虑，确定总体改革框架及其优先序。

《2世纪》：报告提出要设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构，完善生态环境管理制度。从机构改革的角度来看，如何处理国有自然资源资产管理、自然生态监管和环境保护这三者的关系？

王毅：依据我的理解，如果对山水林田湖草生命共同体也就是我们常说的生态系统进行系统治理和保护，完全可以将自然资源、生态保护、污染控制纳入统一的监管框架，除自然资源资产产权管理外，由一个部委进行统一管理和监管。

之前，考虑到我国现行的立法框架、历史沿革和改革方向，我们在相关咨询报告中曾提出过“一委一部一局”的行政管理体制改革方案建议，即成立国家自然资源资产管理委员会，专门负责自然资源的资产管理，统一行使全民所有自然资源资产所有权人职权；成立资源与环境保护部或生态环境保护部，统一负责资源开发、生态保护和污染控制的监管职能，包括统筹空间规划、进行用途管制，监管污染综合防治的执行等；同时，成立国家生态环境质量监测评估局，负责美丽中国目标的制定、生态环境质量的监测和独立评估。