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孙杰:如何盘活7万亿公租房资产大蛋糕?

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如何盘活7万亿公租房资产大蛋糕?

公租房改革是建立购租并举住房制度的关键,是住房改革的“帕累托改进”。在现有条件下,有效盘活公租房资产的总思路,是按市场化原则,政府职能由“保姆”向“管家”转变,财政支出由“补砖头”向“补人头”转变,租赁住房由“僵尸资产”转向“流动性资产”。具体可采取两步走战略:近期的核心要点是改变公租房定价体系,长期改革的必然之路是产权制度创新。部分公租房可参照共有产权模式转为共有产权房,另一部分则转变为“完整产权房”。

发展并繁荣住房租赁市场是我国房地产业转型的必然趋势,也是防范房地产泡沫和应对灰犀牛风险的有效缓冲,更是住宅金融领域的广阔蓝海,市场空间巨大。那么,如何培养和发展住房租赁市场?从供给侧角度分析,无非两条路径,即用好增量与盘活存量。从政策面看,今年以来,住建部、国土部等国家部委和一二线大城市纷纷出台“利用集体建设用地建设租赁住房”、“在新建商品住房项目中配建租赁住房”、“增加只租不售的自持用地”等住房和土地政策,从增量上做文章。

新政激活了一个巨大的市场,形成了多层次的租赁供应体系。而探索多层次住房租赁,不仅给未来楼市带来了源头活水,也给存量商业办公用房、城中村改造带来了改造机会,更给存量集体建设用地入市带来了机会。只是,受限于规划、土地、资金、建设周期、地方政府财力,租赁住房的有效供给短期内难以大规模增加。因此,通过制度创新,有效盘活庞大的存量住房资产,特别是公共租赁住房资产(简称“公租房”),就成了购租并举住房制度改革的牛鼻子。

将公租房作为住房租赁市场改革的抓手,是因为公租房具有三大特点。其一,资产规模大。截至目前全国公租房总量超过1500万套。保守估计,按每套25万元的投资核算,总资产超过3.7万亿。如果算上土地价值和房产增值,公租房总价值至少还将翻番,达7万亿以上。其二,政府的掌控力强。在现有的全国1500多万套公租房中,政府拥有的房源超过80%,约有1200万套。而在剩余300万套中,国企占据了绝大部分。因此,公租房是各级政府手中重要的优质国有资产。其三,改革的难度相对较小。公租房基本由财政全额拨款建设,所有权清晰,公租房政策由各地方政府“适情选择”,地方政府具有一定的制度自有裁量权。可见,公租房改革或将是住房管理模式的一次创新,能使各方受益,不存在负外部效应,是典型的“帕累托改进”。

从历史上看,公租房有效解决了低收入群体的阶段性住房困难。公租房一直沿用政府全额投资、全程主导、全面运营的传统管理模式。在多年来的实践中,传统的投资和管理模式逐步显现出了几大弊端。比如保障对象过窄。公租房安置对象大多限定于本地户籍的低收入群体,对新市民、经济“夹心层”人群、新毕业大学生、城市特殊岗位人群、稳定就业的流动人口、外来高端人才等保障能力明显不足,这也是造成公租房分配入住率不高的一个重要原因。又比如租金定价过低。当前的公租房租金远低于市场化租金水平,以至于公租房项目大多入不敷出。政府每年不得不拿出大量财政资金用于补贴物业和运营维护。在很多城市,公租房补贴甚至成了地方财政的“无底洞”。此外,低租金也使公租房资产缺乏吸引力,社会资本对此丧失了投资兴趣。还有,产权属性缺失。公租房通常只有整栋建筑的产权证,没有分户的不动产登记证书。根据现行政策,不能落户、交易和抵押,是典型的“不完整产权住房”。

在现有条件下,有效盘活公租房资产大蛋糕的总思路,是政府按市场化原则实现三大转变:政府职能由“保姆”向“管家”转变,财政支出由“补砖头”向“补人头”转变,租赁住房由“僵尸资产”转向“流动性资产”,具体可采取两步走战略。

第一步,近期改革的核心要点是改变公租房定价体系。将公租房的租金水平全面提高至市场化水平,高租金意味着投资将变得有利可图,从而吸引市场化企业和社会资本进入公租房领域,从而可以彻底激活公租房市场。政府从繁琐的物业经营中解脱出来,缩短战线、集中兵力,聚焦三项监督性职能:一是确定本地区低收入家庭的资格认定,逐步放宽公租房的保障对象,并根据社会发展动态调整。二是制定阶梯式、差异化的货币化补贴政策。通过租房券的方式,政府直接对低收入家庭进行房租缺口补贴。在地方财力受限的背景中,以成本最低、效率最高、公开透明的方式,提供高质量的住房保障。三是通过政府与社会资本合作的模式,引入市场化企业,对公租房资产进行日常管理和运营维护。政府对市场化企业的工作绩效进行严格规范的年度绩效考核,作为政府付费的依据。企业在激烈的市场竞争中,不断提高公租房的服务水平,最终实现多方共赢的目标。

第二步,长期改革的必然之路是产权制度创新。基本逻辑是打破公租房“只租不售”的规则,赋予公租房清晰的产权属性,让资产流动起来。具体可分为两种模式:第一,部分公租房可以参照共有产权模式,转为共有产权房,将部分产权让渡给中低收入家庭,解决经济“夹心层”人群买不起房的难题。第二,另一部分公租房转变为“完整产权房”。政府赋权给这部分公租房一个产权选择权,在一定期限内(比如15年)只能出租不能出售。超过规定期限后,公租房则被赋予完整产权和不动产登记证书,转变为保障性商品房,以成本价向低收入无房家庭配售。在这样的产权改革过程中,政府通过动态的、阶梯式的年度土地供应计划、赋权规划、期限转让规定、政府与社会资本合作项目等,实现全社会的公租房的持续供给和优化配置,进而达到购租并举的最终目标。

总之,公租房改革是建立购租并举住房制度的关键,是住房改革的“帕累托改进”。对低收入家庭而言,能以低成本获得家庭的第一套住房,实现家庭财富的增值,有助于形成稳定而庞大的中等收入群体;对市场化房地产企业而言,能实现稳定、合理、有明确预期的利润,有望大大激发社会资本的入市热情;对地方政府而言,切实减轻了财政支出负担,盘活了存量资产,部分化解了地方政府债务性风险;对公租房资产而言,具有完整产权的房屋,通过资产证券化和资产抵押,增加了资产的流动性、收益性和安全性,提高了投资效率。

(作者系中共中央党校经济学博士后)

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