李宇嘉：大城市存量空间盘活的“深圳案例”

（原标题：大城市存量空间盘活 的“深圳案例”）

□深圳市房地产研究中心 李宇嘉

目前看，城市化已进入“下半场”，即“大城市化”或“都市圈化”。顺应这一趋势及“以人为本”的新型城镇化，国家要求大城市要增加土地供应，以满足新市民（外来人口和新就业大学生）为主的住房需求，并为公共服务“补欠账”提供更多空间。为避免城市“摊大饼”扩张及由此带来的“城市病”、地方债务风险，国家更强调存量用地和空间盘活，其中“深圳案例”较为典型。

以县域面积（1997平方公里）容纳2000多万人口大都市的深圳，特区成立不到40年，开发强度（建成区面积/市域面积）已经达到47%，远超30%的国际警戒线，2009年以来基本未完成供地任务。作为高度城市化的城市，深圳率先进入存量开发。2009年，《深圳市城市更新办法》及一揽子配套细则发布，旧住宅区、城中村、旧工商业区被纳入改造范围。并且，确立了政府规划指引，开发商与被改造主体“一对一”谈判的市场主导下的改造模式。

由于被改造主体（村集体或村民）单一，城中村改造的谈判维度少、成本最低，从而成为城市更新的主体。这种模式下，一方面，开发商要通过竞争性谈判，确定补偿村集体或村民物业的“拆赔比”；另一方面，项目也要配建占总建筑面积5%-20%的保障房，并无偿移交给政府；此外，还要贯彻“15-20法则”，即合法外土地（深圳规定违法建筑不超过40%的项目才能纳入更新）的20%无偿移交给政府，余下可开发土地中15%作公共配套用地，由开发商代建并移交给政府。

这种模式实现了“多赢”：政府获得了宝贵的新增用地，村集体或村民获得了补偿，城中村历史遗留问题（城中村违法建筑占深圳建筑总量的48%）得以解决，区域面貌改观，开发商获得了利润，社会增加了住房供应，特别是保障房供应。但是，完全市场化主导，成本完全由开发商承担，一个结果就是开发商要通过提高项目容积率来覆盖成本、获取收益；另一个结果是，商品住房价格被动和快速上涨。2009年以来，由于深圳房价快速上涨，加上政策扶持，开发商竞相参与城市更新，数个开发商争一个项目比比皆是，“拆赔比”甚至被哄抬至1∶1.2-1∶1.5。

结果，项目容积率翻倍增长。尽管学校、医院、社康等项目本身要求的公共配套等比例供给，但囿于空间逼仄，区域内教育、交通、管网等无法增加，拥堵和上学难等“城市病”很严重。重要的是，巨大的财富效应下，被更新主体“要价”一轮比一轮高，成本与房价相互抬升，更新成了高房价代名词，开发商屡屡突破规划。

“住房回归居住属性”的定位下，楼市调控继续收紧，土地和住房供应更多满足新市民需求，增加租赁住房，控制房价上涨以降低成本，夯实实体经济，留住人口和企业，培育“先租后买”的住房消费模式。由此，以拆除1600万人口（占深圳总人口的80%）居住的城中村低成本租赁住房，以未来房价上涨覆盖成本和利润诉求的更新模式行不通了。

未来深圳空间利用有三大任务：一是解决高房价下庞大的新市民住房需求；二是补足过分重视经济造成的公共服务“欠账”；三是控制和降低房价，以降低人工和服务成本（房价很大程度上影响用工成本），让实体企业安心生产。近期，深圳用地导向开始转变，政府主导的棚改替代市场主导的更新，土地的公共利益代替市场化利益，以降低存量盘活的成本，供应主体将从过去满足中高收入居民的高价商品房转向租赁等住房。

“十三五”期间，深圳将筹建40万套保障房，其中70%为租赁住房，首次超过商品房（35万套）新增量。供应渠道上，坚持“政府主导—国企实施—租赁住房”，以1000多个旧住宅区为对象的棚改是主要模式，全面降低存量空间盘活的成本。近期，深圳发布“棚改新政”，人口和老旧住宅集中的特区内，除拆迁安置外，棚改全部建设租赁为主的公共住房，辅以货币补贴，构建“租补结合”的住房供应新模式，解决新市民需求。为补足公共服务“欠账”，针对公益性和非盈利用地需求，近期深圳调整供地政策，以划拨代替协议出让，用地纳入政府所有、刚性供应、循环利用范畴，确保对公共空间诉求。此外，棚改释放新空间也将供给公共设施。

为了支持实体发展，深圳“供地新政”中，公共住房、创新型产业用房需求被纳入公益性和非盈利性供地范畴，以行政划拨来确保供地，不仅成为降低人工和服务成本、降低产业用房成本的公共设施，还能以政府所有、刚性供应、循环利用来确保公共空间诉求。同时，外向型制造业发展遗留下来的大量旧商业办公用房、工业厂房、工业园区开始盘活为长租公寓、青年公寓，或改造为创新型产业用房，既降低了企业用工成本，又解决了“职住平衡”的问题。

目前，深圳土地和空间利用演变形式、存在的问题、解决方案，其他大城市也存在，或者以后将会存在，这就给其他城市提供了参考和借鉴。存量土地和建筑空间盘活的“深圳案例”彰显了，未来各大城市房地产物理形态的建筑供给趋于淡化，基于民生需求、完善公共服务的存量盘活和城市运营开启；国有用地经济功能、投融资功能趋于淡化，社会功能、服务功能开始显化。