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李宇嘉:大城市存量空间盘活的“深圳案例”

2017-09-20 07:33:14 来源: 中国证券报·中证网 举报
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(原标题:大城市存量空间盘活 的“深圳案例”)

□深圳市房地产研究中心 李宇嘉

目前看,城市化已进入“下半场”,即“大城市化”或“都市圈化”。顺应这一趋势及“以人为本”的新型城镇化,国家要求大城市要增加土地供应,以满足新市民(外来人口和新就业大学生)为主的住房需求,并为公共服务“补欠账”提供更多空间。为避免城市“摊大饼”扩张及由此带来的“城市病”、地方债务风险,国家更强调存量用地和空间盘活,其中“深圳案例”较为典型。

以县域面积(1997平方公里)容纳2000多万人口大都市的深圳,特区成立不到40年,开发强度(建成区面积/市域面积)已经达到47%,远超30%的国际警戒线,2009年以来基本未完成供地任务。作为高度城市化的城市,深圳率先进入存量开发。2009年,《深圳市城市更新办法》及一揽子配套细则发布,旧住宅区、城中村、旧工商业区被纳入改造范围。并且,确立了政府规划指引,开发商与被改造主体“一对一”谈判的市场主导下的改造模式。

由于被改造主体(村集体或村民)单一,城中村改造的谈判维度少、成本最低,从而成为城市更新的主体。这种模式下,一方面,开发商要通过竞争性谈判,确定补偿村集体或村民物业的“拆赔比”;另一方面,项目也要配建占总建筑面积5%-20%的保障房,并无偿移交给政府;此外,还要贯彻“15-20法则”,即合法外土地(深圳规定违法建筑不超过40%的项目才能纳入更新)的20%无偿移交给政府,余下可开发土地中15%作公共配套用地,由开发商代建并移交给政府。

这种模式实现了“多赢”:政府获得了宝贵的新增用地,村集体或村民获得了补偿,城中村历史遗留问题(城中村违法建筑占深圳建筑总量的48%)得以解决,区域面貌改观,开发商获得了利润,社会增加了住房供应,特别是保障房供应。但是,完全市场化主导,成本完全由开发商承担,一个结果就是开发商要通过提高项目容积率来覆盖成本、获取收益;另一个结果是,商品住房价格被动和快速上涨。2009年以来,由于深圳房价快速上涨,加上政策扶持,开发商竞相参与城市更新,数个开发商争一个项目比比皆是,“拆赔比”甚至被哄抬至1∶1.2-1∶1.5。

结果,项目容积率翻倍增长。尽管学校、医院、社康等项目本身要求的公共配套等比例供给,但囿于空间逼仄,区域内教育、交通、管网等无法增加,拥堵和上学难等“城市病”很严重。重要的是,巨大的财富效应下,被更新主体“要价”一轮比一轮高,成本与房价相互抬升,更新成了高房价代名词,开发商屡屡突破规划。

“住房回归居住属性”的定位下,楼市调控继续收紧,土地和住房供应更多满足新市民需求,增加租赁住房,控制房价上涨以降低成本,夯实实体经济,留住人口和企业,培育“先租后买”的住房消费模式。由此,以拆除1600万人口(占深圳总人口的80%)居住的城中村低成本租赁住房,以未来房价上涨覆盖成本和利润诉求的更新模式行不通了。

未来深圳空间利用有三大任务:一是解决高房价下庞大的新市民住房需求;二是补足过分重视经济造成的公共服务“欠账”;三是控制和降低房价,以降低人工和服务成本(房价很大程度上影响用工成本),让实体企业安心生产。近期,深圳用地导向开始转变,政府主导的棚改替代市场主导的更新,土地的公共利益代替市场化利益,以降低存量盘活的成本,供应主体将从过去满足中高收入居民的高价商品房转向租赁等住房。

“十三五”期间,深圳将筹建40万套保障房,其中70%为租赁住房,首次超过商品房(35万套)新增量。供应渠道上,坚持“政府主导—国企实施—租赁住房”,以1000多个旧住宅区为对象的棚改是主要模式,全面降低存量空间盘活的成本。近期,深圳发布“棚改新政”,人口和老旧住宅集中的特区内,除拆迁安置外,棚改全部建设租赁为主的公共住房,辅以货币补贴,构建“租补结合”的住房供应新模式,解决新市民需求。为补足公共服务“欠账”,针对公益性和非盈利用地需求,近期深圳调整供地政策,以划拨代替协议出让,用地纳入政府所有、刚性供应、循环利用范畴,确保对公共空间诉求。此外,棚改释放新空间也将供给公共设施。

为了支持实体发展,深圳“供地新政”中,公共住房、创新型产业用房需求被纳入公益性和非盈利性供地范畴,以行政划拨来确保供地,不仅成为降低人工和服务成本、降低产业用房成本的公共设施,还能以政府所有、刚性供应、循环利用来确保公共空间诉求。同时,外向型制造业发展遗留下来的大量旧商业办公用房、工业厂房、工业园区开始盘活为长租公寓、青年公寓,或改造为创新型产业用房,既降低了企业用工成本,又解决了“职住平衡”的问题。

目前,深圳土地和空间利用演变形式、存在的问题、解决方案,其他大城市也存在,或者以后将会存在,这就给其他城市提供了参考和借鉴。存量土地和建筑空间盘活的“深圳案例”彰显了,未来各大城市房地产物理形态的建筑供给趋于淡化,基于民生需求、完善公共服务的存量盘活和城市运营开启;国有用地经济功能、投融资功能趋于淡化,社会功能、服务功能开始显化。

钟齐鸣 本文来源:中国证券报·中证网 责任编辑:钟齐鸣_NF5619
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