王仁荣：跨国垄断行为监管和执法的国际合作

2017年8月30日至31日，由国务院反垄断委员会专家咨询组主办、上海交通大学竞争法律与政策研究中心承办的第六届“中国竞争政策论坛”在上海隆重举行。本届论坛的主题为“经济全球化背景下的竞争政策”。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧

“跨国垄断行为监管与执法国际合作”议题的研讨由国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国社会科学院工业经济研究所所长黄群慧教授主持。

百威英博亚太区副总裁王仁荣

百威英博亚太区副总裁王仁荣认为，跨国公司是经济全球化和贸易自由化的推动者和受益者，跨国垄断行为的监管和执法的国际合作对跨国公司至关重要。他指出，各个法域目前已经通过双边、多边合作等形式进行了信息共享和经验交流，但是竞争执法机构国际合作仍面临如下挑战：一是兼顾各国基本国情与追求竞争政策趋同的冲突；二是，“本国优先”的过度强调与反垄断执法国际合作的冲突；三是，某些经济体反垄断执法机构的国际合作夹杂着非竞争因素的诉求。

以下是发言全文：

A.  全球化的经济需要竞争执法领域的全球合作

跨国公司是经济全球化和贸易自由化的推动者和受益者。跨国垄断行为的监管和执法的国际合作对跨国公司至关重要。

1.  跨国公司的全球化运作：例如百威英博（ABI）在50多个国家运作，拥有500个品牌，在100多个国家销售公司的产品。可见，不同司法管辖区在竞争法的立法和执法领域的差异性会给公司的投资和经营管理带来很大的难度。

2.  跨国公司是跨境并购的主体：例如百威英博（ABI）/南非米勒（SAB）合并案，涉及30多个国家的实质性审查，需要报备的国家则更多。如果各司法管辖区进行经营者集中审查的要求、流程、救济的安排各有不同，就会给跨境并购交易带来极大的不确定性。

3.  竞争合规是跨国公司合规体系的重要组成部分：跨国公司对合规工作高度重视。竞争法合规是所有合规制度建设中难度最大和技术性最强的合规工作。如果各司法管辖区竞争政策差异太大，将使得跨国公司很难建立起相对统一的竞争合规体系。

A. 竞争执法国际合作的基本情况

1.  竞争执法的国际合作的背景

目前，全球有超过130个司法辖区设立有不同形式的竞争法律制度。这些竞争法律制度基本包含这三大部分：经营者集中、垄断协议和滥用市场支配地位的行为。虽然目前还没有全球统一的反垄断法，但各司法管辖区的竞争法律制度的基本框架和大的原则还是基本相通的。这就给反垄断执法的国际合作创造了必要条件，使得各司法管辖区能够使用“共同的语言”进行交流和合作。全球的竞争执法机构的交流合作，主要在经营者集中和垄断协议领域，滥用市场支配地位的合作和交流目前还不多见。

2. 竞争执法国际合作的价值和作用

1）执法机构间共享信息，交流经验和工作方法，提供技术支援，有利于共同提高执法水平。

2）不同司法管辖区执法机构的合作和交流有利于缩小执法的程序和结果的差异，从而减少企业在同一交易或行为面临多国执法机构审查时出现冲突的概率。

3）通过交流知识和好的实践经验，促进各国反垄断的程序和实体法律规则的趋同。

1. 国际执法合作在多个层面展开

1）国际组织

2) 区域合作

3）双边合作

C. 经营者集中案件中的国际执法合作

1. 经营者集中案件审查的国际合作与跨境并购的发展趋势直接相关

1) 跨境并购在2007年达到一个巅峰，随后由于金融危机的出现进入一个低谷。这两年恢复的势头很猛，虽然也出现了徘徊和小幅波动的特征。虽然尚未达到2007年的水平，但是整体规模还是相当大的，也出现了一些巨型交易，例如ABI/SAB合并案，陶氏化学和杜邦合并案。跨境并购的发展以及大型交易的出现必然对反垄断审查的国际合作提出要求。

2) 在并购的产业领域，过去资源型并购、初级产业的并购相对比重比较大，而目前的跨境并购大量集中在服务业、制造业、新兴产业领域。相对来讲，资源型并购涉及的反垄断审查的影响面相对狭窄一点，而服务业、制造业和新兴产业的反垄断审查，涉及广大消费者的利益，引起的关注会更多。因此，前者对各司法管辖区执法的国际合作的要求相对自较小，而后者合作的呼声和要求则更大。

3) 跨境并购的主体也日益多元化。发达经济体仍然是跨境并购的主体，但全球外国直接投资（FDI）的力量对比正在发生变化，呈现“东升西降”态势。这对跨境并购反垄断审查国际合作的影响，就从过去主要是发达经济体之间的合作，演变为发达经济体与发展中经济体之间，以及发展中经济体互相之间的合作。

4) 2008年以后，中国企业的跨境并购发展迅速，中国已经成为全球跨境并购的主要资金来源地之一。同时民营企业也成为中国企业海外并购的重要推动力量。这就要求，一方面中国的企业需要在竞争法领域补好功课，提前规划好反垄断审查工作；另一方面，中国的经营者集中的反垄断审查机构（商务部反垄断局）需要和其他司法管辖区的执法机构进行全方位的合作。

2. 企业在跨境并购案中面临的挑战

反垄断法的域外效力以及各司法管辖区在审查中对合理性原则的偏重，使得同一并购交易在不同司法管辖区可能遇到种种不同的境遇。企业必须在同一交易触发多个反垄断申报义务的情况下，管控、应对不同司法辖区反垄断审查的程序、时间表、信息要求乃至审查结果的差异。

1) 审查时间表：多数国家法律规定，获得该国反垄断执法机构批准前，交易不得交割。这对协调交易总体时间表、并购合同的交割和整合计划具有很大挑战。

2) 信息要求：举例而言，中国的大部分信息要求是前置的，即在申报表中要求大量信息，而美国则不在受理申报时要求大量信息，除非在审查中发现潜在问题。在这个过程中，需要协调向不同执法机构提交信息的内容梯次和一致性。

3) 救济措施：如果交易需要采取救济性措施才能获得批准（例如剥离相关资产），不同司法辖区对同一项交易的救济措施要求可能不一致。这对企业挑战巨大。

3.国际执法合作的工具

1) 豁免函：比较正式的合作形式，即要求交易方豁免执法机构的相关保密义务，使得其可以就该交易与境外执法机构交流案情及提交的保密信息。

2) 向交易方询问其他司法辖区审查的进展，甚至问题。

3) 不同司法辖区的执法机构相互之间就具体案件进行讨论。

4) 非正式的讨论：在不涉及保密信息的情况下，往往不需要交易方同意，执法机构相互之间非正式地讨论审查案件进展、时间表、损害理论、分析方法等。

4. 对企业提出的要求

如果跨境并购交易涉及多个司法辖区的反垄断审查，需要提前规划全球申报的策略，并协调、管控全球的申报进展及内容，以确保应对各司法辖区的不同要求，确保向不同执法机构提交信息和和陈述的竞争故事的一致性。

5. 百位英博（ABI）/南非米勒（SAB）合并案中的成功经验

1)  国际合作的程度在不断提升（从AB案到SAB案）；

2)  在国际合作的领域更加专业（豁免书、主动报告、应要求提供）；

3)  既完全按程序办事，又时间点节奏把握到位（对全球交易没有构成影响）；

4)  沟通密切、顺畅，掌握情况全面、及时。（涵盖南非、欧盟和美国）。

D. 竞争执法机构国际合作面临的挑战

1.  兼顾考虑各司法管辖区反垄断执法的特殊性与持续追求竞争政策趋同的努力之间的冲突。

2.  某些经济体保守趋势的抬头，“本国优先”的过度强调与反垄断执法国际合作的冲突。

3.  某些经济体在反垄断审查中出现的产业政策、纳税地、工会因素、公众反应等竞争法之外的诉求与反垄断执法机构的国际合作主要集中在竞争法领域的冲突。