吴振国：加强竞争政策国际协调 维护市场公平竞争

2017年8月30日至31日，由国务院反垄断委员会专家咨询组主办、上海交通大学竞争法律与政策研究中心承办的第六届“中国竞争政策论坛”在上海隆重举行。本届论坛的主题为“经济全球化背景下的竞争政策”。

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、商务部反垄断局前局长尚明

开幕式致辞之后的主旨演讲，由国务院反垄断委员会专家咨询组成员、商务部反垄断局前局长尚明主持。商务部反垄断局局长吴振国、国家工商总局竞争执法局局长杨红灿、国家发展改革委价监局副局长李青发表了精彩演讲。

商务部反垄断局局长吴振国

商务部反垄断局局长吴振国提出，经济全球化引发了跨国竞争问题，竞争政策作为维护市场公平竞争、发挥市场资源配置作用的重要保障正面临如下新形势和挑战：一是应对贸易保护主义需要解决反垄断执法的管辖权冲突；二是限制跨国垄断行为需要加强区域化双边合作以及各国都做出面向全球化的制度安排；三是新经济引发的竞争问题需要国际社会协同治理。对此，他也提出相应的应对之策：第一，允许竞争政策和法律差异化发展，以兼顾各国国情；第二，明确竞争规则国际协调应当遵循的基本原则和标准；第三，加强双方、区域执法合作和竞争政策协调；第四，充分发挥竞争倡导的作用。

演讲全文如下：

尊敬的各位嘉宾，女士们，先生们：

大家上午好！

今天，我们齐聚在美丽的黄浦江畔，共同商讨、交流经济全球化背景下的竞争政策。首先请允许我代表国务院反垄断委员会办公室和商务部反垄断局，对第六届中国竞争政策论坛的召开表示热烈祝贺！对来自各国的官员、专家学者、企业、律师等各界朋友表示热烈欢迎！向为举办本届论坛辛勤工作的国务院反垄断委员会专家咨询组和上海交通大学，表示衷心的感谢！

女士们，先生们！

今年年初，习近平主席在达沃斯世界经济论坛阐述了中国坚定维护自由贸易，共同建设开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化的主张，提振了国际社会对经济全球化的信心。以贸易和投资自由化便利化为代表的经济全球化，过去是、现在是、将来仍然是世界经济持续发展的重要动力。经济全球化的实质是生产和市场的全球化，商品等生产要素在全球范围内流动比以往更快更广，流动规模也不断扩大，各国经济相互竞争和依存程度不断提高，经济全球化使得企业竞争全球化，也对国际竞争治理带来新问题和新挑战：

首先，经济全球化发展引发跨国竞争问题。20世纪80年代以来全球新一轮产业结构调整代表了经济全球化的快速发展阶段。数据显示，全球经济规模从1970年的2.95万亿美元增长到2015年的74万亿美元，增长超过20倍，全球贸易从1970年的3056亿美元增长到2015年的16.2万亿美元，增长超过50倍。资本快速流动促进了跨国公司的迅速成长和扩张，跨国公司也成为经济全球化的主要载体，通过在全球范围内组织生产，促进了生产要素在全球的流动和配置。由跨国公司推动的第五次并购浪潮直接导致了全球范围内汽车、医药、电子、通信、航空、传媒等产业市场结构的调整，第六次并购浪潮更是带动了资本、品牌、渠道、管理、人才的全球流动。一国的贸易政策属于对外政策，主要目的是消除或减少国家之间的贸易障碍，通过削减关税与非关税壁垒，提高全球资源配置效率；而一国的竞争政策属于国内政策，旨在规范国内企业的商业行为，保护国内市场的公平竞争。两个方面政策的目标是相同的，就是通过提高经济效率，增加消费者福利；但是二者为实现政策目标所采用的方法和手段却有所不相同。随着经济全球化的发展，贸易政策会更多地涉及竞争问题，而竞争政策也越来越对贸易政策产生效果，需要加强贸易和竞争政策的协调，例如，各国根据本国不同时期的贸易政策而实施的反倾销、反补贴措施，其负面影响就是保护本国低效率的竞争者而不是促进公平竞争。由此，竞争问题的影响已远远超出了国家界限。又如，跨境卡特尔，如固定价格、划分市场、限制产量等，导致了新的市场壁垒和市场扭曲，破坏了国际竞争秩序，严重侵蚀了多双边贸易和投资自由化成果。跨国并购也可能在全球市场形成垄断，限制贸易和投资自由化的进一步发展。面对经济全球化引发的竞争问题，需要各司法辖区加强政策和执法协调，促进贸易和投资自由化的进一步发展。

其次，国际竞争规则缺失造成各国竞争执法碎片化。目前，各国竞争政策的发展仍然各自为政，竞争立法差异也很大，短期内很难形成统一的国际竞争规则。目前有一百二十多个国家制定了竞争法，各国法律规定尽管存在相似性，但在实体标准和程序等方面也有差异，这就可能会对贸易投资自由化产生不利影响，有时甚至会产生反贸易的效应。如，有的国家竞争法为了保护本国利益，对出口卡特尔实施豁免政策；有些国家在贸易自由化的旗帜下放宽对垄断行为的执法，用竞争政策来达到限制贸易甚至是贸易保护的目的。各国竞争立法及执法理念上的差异都会影响国际贸易，如何解决竞争政策的反贸易效果，是当前国际经贸关系中必须面对的现实问题。从各国竞争立法和执法情况看，多数国家对国际垄断案件适用“效果原则”，对发生在境外但对境内市场竞争有影响的垄断行为行使管辖权，这容易导致管辖权冲突。这也说明，经济全球化以及与之相关的贸易自由化、金融国际化和生产跨国化，必然要求从市场自发的功能性一体化走向规则一体化。近年来，以世界贸易组织（WTO）为代表的多边贸易体制发展遭遇较大阻力，多边竞争规则发展处于困难状态，这使得竞争规则全球化严重滞后，对国际贸易和投资发展造成了阻碍，客观上造成了各国竞争执法的碎片化。当然我们也要看到，联合国贸发会（UNCTAD）、经合组织(OECD)、亚太经合组织（APEC）等国际组织多年来不断总结竞争立法和执法最佳实践，搭建了竞争政策对话平台，在推动建立国际化的竞争规则方面发挥了导向性作用。

第三，各国国情不同导致竞争政策和法律制度存在差异。全球化发展至今，国际经贸格局发生了巨大变化，金砖国家为代表的新兴经济体开始崛起，成为拉动世界经济增长的重要力量。尽管如此，发达与发展中国家在政治、经济、文化、法律和历史等方面仍然存在较大差异。经济全球化治理，非一国或几国之力可以解决，而是要求全球治理。在竞争政策领域，需要结合国情以及在世界经济贸易中所扮演的角色来进行制度设计，并开展与之相应的国际合作。包括中国在内的发展中国家，已经或者正在根据自身经济发展阶段和国情制定符合自身实际情况的反垄断法，而不是盲目照搬、一味效仿发达国家的制度设计，这是一个求同存异、因地制宜的过程。

女士们，先生们！

当前，全球政治经济环境正在发生复杂深刻变化，适应经济全球化的贸易与投资自由化便利化建设总体仍在推进，但逆全球化压力仍然存在，贸易保护主义有所抬头，竞争政策作为维护市场公平竞争、发挥市场配置资源的决定性作用的重要保障，也面临新的形势与挑战。

一是应对贸易和投资保护主义需要解决反垄断执法的管辖权冲突。近年来受全球经济低迷等因素影响，反垄断执法成为部分国家实行贸易和投资保护主义的工具，这不仅有悖于经济全球化的发展趋势，也破坏了市场的公平竞争，损害了各国企业和消费者的利益。各国有不同的法律制度和利益诉求，在判断垄断行为时往往会采取不同的标准，因此一个行为在不同国家可能会导致完全不同的法律后果。在效果原则的背景下，反垄断法的域外适用不仅会产生管辖权冲突，而且还可能导致法律冲突。仅仅依靠某一国家无法解决各国因保护主义而导致的竞争政策和法律冲突，客观上要求各国加强竞争政策的国际协调，通过遵循和实施礼让原则，保障全球贸易和投资的自由化便利化，增进各国消费者整体福利。我们注意到，美国法院曾经作出适用礼让原则的判决，这表明，礼让原则并非理论探讨，而是现实中协调管辖权冲突行之有效的手段。

二是规制跨国垄断行为需要加强区域和双边合作。在经济全球化条件下，跨国垄断行为的存在决定了一国必须作出面向全球化的制度安排，应对跨国垄断行为需要各国广泛地开展协调与合作。当前协调更多是在双边或者在地区一体化组织中进行。各国竞争机构基于本国利益，在程序上开展合作，对规则进行协调，已经被证明是一种双赢的做法。目前商务部与美国、欧盟、英国、加拿大、俄罗斯、日本等国家签署了反垄断合作备忘录，并与美欧等司法辖区开展了执法合作，仅在2017年上半年就与美国、欧盟等6个司法辖区的执法机构就10余起跨国并购案件开展了密切合作，共同维护市场的公平竞争。近期商务部在审查陶氏化学与杜邦公司合并案中，先后与欧盟、美国和澳大利亚等竞争执法机构开展交流，沟通信息，对竞争关注和救济措施交换意见，共同维护了相关市场的公平竞争和消费者利益。此外，商务部还签署了金砖国家反垄断合作备忘录，并积极推动区域全面经济合作伙伴关系协定（RCEP）、中日韩、中国瑞士、中国新加坡等自贸协定竞争政策议题谈判，推动各方合作应对国际垄断行为，促进区域和双边经贸发展。

三是新经济引发的竞争问题需要国际社会协同治理。经济全球化时代，科学技术对经济增长和竞争力的影响显著增强，以互联网产业为代表的数字经济、共享经济快速发展，超大型平台企业在全球范围内扩张，给反垄断理论、立法和执法实践带来了巨大挑战。近期欧盟委员会对谷歌案作出处罚，我们注意到，美国企业致函欧委会肯定其行动是必要和适当的。这实际上是国际社会对平台企业进行协同治理的重要体现。在竞争执法同时，加强社会监督与行业自律，发挥用户、上下游企业、竞争者、行业协会等的作用，目前已是较为成熟可行的做法。高科技和平台企业具有显著的国际化经营特征，各国需要相互合作、借鉴有益经验，为市场上各方面力量参与协同治理创造有利的外部条件。中国政府也将结合互联网行业的竞争特点，处理好鼓励创新与保护竞争的关系，构建鼓励创新、包容审慎的监管制度，维护消费者利益。

女士们，先生们！

改革开放30多年来，中国发展成为全球第二大经济体，第一出口大国、第二进口大国和双向投资大国，中国是经济全球化的受益者，更是贡献者，中国经济融入世界经济成为一种客观现实，中国也更需要公平法治的国内外市场环境。商务部在经营者集中反垄断审查中一直致力于维护市场的公平竞争。自《反垄断法》实施至2017年8月，商务部共审结经营者集中案1936件，附条件批准30件，禁止2件。今年以来，商务部收到经营者集中申报264件，立案231件，审结232件，附条件批准2件，其中涉及跨国案件的比重高达60%以上。这从一个侧面反映了经济全球化的深度和广度。通过9年执法工作，我们强烈地感受到，跨国垄断行为并非一国可以有效化解，经济全球化已经使反垄断不再是一个国家内部的法律工具和政策手段。统一的竞争规则能够提高国际市场配置资源的效率，加强执法程序的国际合作、竞争规则的国际协调也已经成为国际社会的共识，但各国在具体实施过程中仍然面临一些客观问题：

首先，统一的竞争规则关系国家主权等政治问题，不易达成一致。我们看到一个有趣的现象，在20世纪80年代，发展中国家赞成多边行动以限制跨国公司的限制性商业行为，促使联合国大会通过了《管制限制性商业惯例的一套多边协定的公平原则和规则》（35/63号决议）。但是现在我们看到角色反转过来了，发达国家寻求制定有约束力的多边竞争规则协定，发展中国家反对。这种变化告诉我们，在经济全球化的背景下，国际经济新秩序的调整，不应忽视发展中国家的利益，贸易投资自由化也不能以牺牲发展中国家的利益为代价。

竞争政策多边协调的困难在于，发达国家之间、发达国家与发展中国家之间在战略、目标与利益分享上并不完全一致，导致在竞争政策的制定和协调方面存在分歧。尽管如此，从区域和双边合作的情况看，虽然发达国家和发展中国家基于不同的发展水平，对竞争法和竞争政策协调的需求不同，但不管是发达国家还是发展中国家，都可以从反垄断国际合作中受益。

其次，各国经济体制和利益诉求不同，在竞争规则协调方面较难以形成一致看法。尽管一般公认自由公平的竞争有利于增进全球福利，但对于何种情况下竞争是扭曲的，竞争机构应如何干预及干预尺度等，不同国家在不同时期有不同的利益诉求，这在客观上促使各国更具有单边行使域外管辖权的动机。随着经济全球化的发展，贸易与竞争联系愈发密切，跨国垄断行为也会对全球贸易造成障碍，减少贸易投资自由化给本国带来的收益和福利。今天人们已经对一个跨国并购可以有多国行使管辖权并导致不同的审查结论开始表达关切。

第三，各国竞争法律制度和体系差异显著，在竞争规则的协调上具有现实困难。各国竞争法的目标和宗旨并不完全一致，有的国家以维护消费者利益为目的，有的国家以提高经济效率为目的，有的国家以保护公平竞争为目的，有的国家兼而有之；还有对“竞争”、“限制竞争行为”等概念也缺乏统一认识，各国法律传统以及执法程度也存在差别等。由于管辖权的冲突，效果原则和域外适用可能会使不同国家的执法机构作出相互矛盾的裁决，通用电气和霍尼韦尔合并案就是典型例证，它实质上反映了欧美双方对反垄断问题评判标准存在分歧。相互矛盾的裁决给市场主体带来了巨大的负担，大幅增加了交易成本。随着制定并实施反垄断法的司法辖区不断增多，一项跨国并购需要通过非常复杂、各不相同的并购审查，面临严重的不确定性。竞争规则的协调存在现实的困难。

女士们，先生们！

竞争政策的目标是通过保护竞争，增进消费者整体福利，促进经济发展。在经济全球化高速发展、新经济蓬勃兴起的今天，充分发挥竞争政策对经济全球化的促进作用，抵制贸易保护主义，坚持公平包容的发展理念，开创互利共赢的国际竞争合作新局面，具有重要意义。

我们认为，竞争规则国际协调关注的重点，不仅仅局限于各国市场准入问题，而应该设计为一个对国际市场竞争加以保护的竞争规则。虽然竞争法促进了市场准入，但是当前最为重要的任务是对国际市场自由化加以保护，以免受到限制竞争行为及知识产权滥用行为的侵蚀，我们的目标是保护国际市场的公平竞争，而不仅仅专注于市场准入中的国家和企业利益。我们认为可以从以下几个方面着手，作出更多有益的探索和努力。

一是要允许竞争政策和法律差异化发展。要尊重各国发展阶段的不同，各国有权制定自己的竞争政策和法律，要认同将自身利益考量作为竞争规则国际协调的基础，兼顾发达国家和发展中国家的诉求。发展中国家虽然颁布了竞争法，执法机构的能力比较薄弱也是一个大问题，为提高其执法效率和水平，发达国家可以给予发展中国家更多技术和能力支持，通过竞争规则设计增强规则的趋同性，共同维护贸易和投资自由化的成果，力争做到既有利于解决竞争问题、又能促进各方经济发展。

二是要明确竞争规则国际协调应当遵循的基本原则和标准。在国际社会还未制定出统一的竞争规则前，是否可以先行制定一个“最低标准”的底线规则来规范各国在国际贸易投资中的反竞争措施，这也许更具有可能性和可操作性。我们可以鼓励和支持各国适用国际社会广泛认可的国民待遇、非歧视和透明度等基本原则；可以鼓励和支持各国竞争规则采纳效率、消费者利益、创新等基本标准；允许各国进行合理的界定和解释，设立尽可能明确的例外条款，对发展中国家给予一定的特殊待遇，如对某些行业采取管制政策等。在反垄断执法过程中，对跨国案件遵循相对一致的原则，尊重管辖权冲突、推动实施礼让等原则，兼顾各方利益。

三是要加强双边、区域执法合作和竞争规则协调。竞争法上的域外管辖并未取得令人满意的效果，反而加剧了各国之间的矛盾和冲突。我们必须重新评估各国在竞争法领域的单边行动，寻找新的出路。竞争政策的国际协调可以先在一些领域找到突破口，这比单独制定国际协定更有效。目前双边和区域贸易投资协定仍然是协调各国竞争政策的主要途径。因此需要各方共同建立合理的协调机制，明确合作内容和范围。经济全球化在竞争政策和法律上的一个重要表现就是跨国公司并购越来越多，涉及多国法律，对多国市场甚至全球市场竞争都产生重大影响，如何在跨国并购中有效维护相关市场的公平竞争，这是一个对世界各国都具有重要意义的问题。要通过竞争议题谈判，推进建立更加有效的企业合并审查规则，解决各国在申报时间、申报格式和审查期限、评估竞争影响的考虑因素等方面的不一致甚至冲突。通过执法国际合作，尽可能避免因适用不同国家反垄断法而产生冲突，给予跨国企业法律安全，并降低企业负担。

四是要充分发挥竞争倡导的作用。竞争规则不能替代竞争文化，竞争文化是竞争规则得以有效实施的保障。竞争文化的培育和传播离不开竞争倡导，有效的竞争倡导有利于改善反垄断执法的条件。我们可以从竞争倡导着手，支持各方营造公平竞争环境，推动放松准入管制，推进企业合规体系建设，构筑竞争政策与技术、环保、中小企业保护、产业等政策协调衔接的桥梁，并推动各国加强竞争规则协调。

女士们，先生们！

在国际竞争问题上建立完美的法律制度，还有很长的路要走。建立统一的反垄断法或全面的、具有法律约束力的国际协定还为时过早，这注定是一段艰难的旅程。但我们可以通过双边、区域、多边合作建立非正式的、没有法律约束力的制度框架，推进经济全球化背景下的竞争政策发展。中国古代先贤曾说，“孤举者难起，众行者易趋”。过去九年，中国反垄断事业在探索中前行，成绩来之不易。面对经济全球化带来的机遇和挑战，正确的选择是充分利用机遇，合作应对挑战。在新的历史起点上，中国将继续坚定不移地扩大对外开放，积极营造良好的法治化国际化便利化的营商环境，与各国共同努力，建设开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化。我们将与世界各国竞争机构携手，进一步加强竞争政策的国际协调，共同维护市场公平竞争。

最后，感谢各界对我们工作的理解和支持。祝本届中国竞争政策论坛取得圆满成功！谢谢大家！