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陆万里:经济全球化是一把“双刃剑”

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2017年8月30日至31日,由国务院反垄断委员会专家咨询组主办、上海交通大学竞争法律与政策研究中心承办的第六届“中国竞争政策论坛”在上海隆重举行。本届论坛的主题为“经济全球化背景下的竞争政策”。

陆万里:经济全球化是一把“双刃剑”

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国人民大学经济学院教授吴汉洪

国务院反垄断委员会专家咨询组成员、中国人民大学经济学院教授吴汉洪主持了“经济全球化对国内竞争政策的影响”议题的研讨。

陆万里:经济全球化是一把“双刃剑”

国家工商总局竞争执法局副局长陆万里

国家工商总局竞争执法局副局长陆万里认为经济全球化浪潮不断塑造着世界经济的新面貌,市场竞争环境也在随之发生深刻变化。其一,经济全球化促进了国内市场主体多元化。其二,经济全球化促进了企业决策国际化。其三,经济全球化促进资本构成复杂化。在这种情况下,竞争政策也随之需要作出相应调整。虽然,各国竞争政策在主要观点上已经达成了一些基本共识,但是竞争法毕竟是一国国内的法律制度,主要以国内竞争行为为调整对象,现行各国竞争法在考量竞争损害时仍主要着眼于国内市场,旨在维护本国消费者的利益,并未完全上升到维护国际市场竞争秩序的共同目标上来,在此情况下,一国的竞争政策有可能被利用成为贸易保护的工具。对此,竞争执法机构应尽量平衡与矫正经济逆全球化给国内竞争政策带来的负面影响,避免竞争政策的实施成为贸易保护的工具。

以下为演讲全文:

各位嘉宾,女士们、先生们,大家下午好!很高兴参加第六届“中国竞争政策论坛”,在“经济全球化对国内竞争政策的影响”这个主题下与大家进行交流。

一、解读“经济全球化”

“经济全球化”这一概念,自从上世纪80年代被提出,历经三十年,时至今日,它仍然是国际社会对世界经济局势进行讨论的一个重要命题。

国际货币基金组织(IMF)认为:“经济全球化是指跨国商品与服务贸易及资本流动规模和形式的增加,以及技术的广泛迅速传播使各国经济的相互依赖性增强。”经济合作与发展组织(OECD)认为:“经济全球化可以被看做一种过程,在这个过程中,经济、市场、技术与通讯形式都越来越具有全球特征,民族性和地方性在减少。”为此,我们可以从三方面理解经济全球化:一是世界各国经济联系的加强和相互依赖程度日益提高;二是各国国内经济规则不断趋于一致;三是国际经济协调机制强化,即各种多边或区域组织对世界经济的协调和约束作用越来越强。

二、经济全球化对竞争政策的影响

经济全球化浪潮不断塑造着世界经济的新面貌,市场竞争环境也在随之发生深刻变化,竞争政策也随之需要作出相应调整。以下是我个人的一点观察和体会。

(一)经济全球化促进了国内市场主体多元化。

推动市场开放和投资贸易自由化是经济全球化背景下新一轮国际经贸规则重构的基本方向,中国的改革开放正是顺应了这一潮流。经济全球化的三十年,也是中国改革开放不断深入的三十年。近年来,国有企业改革力度不断加大,国有企业现代企业制度不断完善,税收、财政政策日益健全,国有企业在接受市场化冲击的同时也在不断融入市场竞争在作为我国经济发展的支柱的同时,在全球化竞争中扮演着重要角色。中国民营企业在参与全球化分工的过程中不断自我完善,完成了从小到大、由弱到强的转变,也已经成为国内和国际市场竞争中不可忽视的重要力量。同时,这三十年来,中国已经成为外商投资和贸易的重要市场。在中国经济领域的众多环节,都能见到外资企业和外国品牌的身影。近年来随着国内产业结构升级,劳动力成本上升,一些劳动密集型的外资企业转向东南亚,不过中国蓬勃发展的服务业和消费市场的崛起,使得中国市场对外资仍然保持着巨大的吸引力。数据显示,2016年全国新设立外商投资企业27900家,同比增长5%。2017年1-7月,全国新设外商投资企业17703家,同比增长12%。这从一个侧面也反映出经济全球化的步伐并没有因为全球经济不景气而停止。

随着国内经济体制改革不断深化,许多原本禁止限制民营企业和外资企业投资经营的行业领域逐渐向各类市场主体放开,国企、民企、外企同场竞技,各领风骚。就连传统的水电煤这些长期以来一直由国有企业经营的自然垄断行业,如今很多地方都在以PPP(Public-Private Partnership政府与社会资本合作)的方式出现民营企业或外资企业经营管理的格局,也取得了很好的收益。市场主体多元化所带来的一个制度需求是市场主体希望政府能够对参与市场资源配置的经营者保持中立,不对特定的企业优待或偏袒,避免不正当地干预竞争。

在我国竞争政策的发展完善过程中,始终注意这一问题,我们不仅在《反垄断法》中单独规定了行政机关滥用行政权力、排除限制竞争行为,在《反不正当竞争法》中对公用企业排挤其他经营者公平竞争的行为作了规定,中央十八届三中全会更提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用”的改革方向。去年,国务院出台了公平竞争审查制度,对政府出台排除、限制竞争政策进行制度性约束。这一系列举措为国有企业、民营企业和外资企业创造公平竞争市场环境提供了法律条件和制度保障。去年,针对供水、供电、供气、交通运输、殡葬等行业强制交易、滥收费用等行为突出,群众反映强烈的问题,工商总局积极开展集中整治公用企业反不正当竞争和反垄断专项执法行动,上午,杨红灿局长对专项执法行动取得的具体成效已作介绍,不再重复。需要强调的是,专项执法行动不仅维护了消费者权益,减轻了企业负担,提升了政府形象,而且部分破除了公用企业的行业壁垒,促进社会资本加快进入公用行业经营。

(二)经济全球化促进了企业决策国际化。

经济全球化的一个重要特点是生产要素在全球范围内的流动、重新配置与整合。首先,科技进步大大降低了交通运输成本和沟通协作成本,使得跨地域的合作成为可能;其次,各国在国际贸易方面的紧密合作和制度安排降低了贸易投资壁垒,促进了生产要素的流动,地理界限对市场供需产生的限制作用越来越小。在此基础上,跨国公司以利润最大化为目的,将产业链在全球范围内进行整合,极大地提高了生产效率,小到手机、电脑,大到汽车、飞机,这些产品的制造都可以由跨国公司分布在全球的工厂共同协作完成。

为了保证企业在整体上最大程度的协调性,跨国公司从研发、生产、销售到人员管理,其核心商业策略均由其总部统一向全球作出,因此,企业的商业决策随着产业链的全球化也变得国际化了。

企业商业决策全球化给各国竞争执法带来了新的挑战,即传统竞争法作为国内的法律制度需要在域外适用,目前世界主要国家在反垄断立法的过程中均已确立了以“效果原则”为核心的域外管辖原则。不过,一方面国内竞争法在域外适用时,在证据取得以及执行等方面都可能力不从心,另一方面,在全球市场上,跨国企业的某一个经营决策可能同时影响多个法域,也会导致各国管辖权的冲突。这需要各国竞争执法机构进一步加强国际协作,在竞争规则与执法实践两个层面进行协调。目前,中国竞争执法机构已经同多个国家和地区签订有关竞争领域方面的合作谅解备忘录,开展了一些合作与交流,未来的合作都将会在不同层面和领域进一步深入和拓展。

(三)经济全球化促进资本构成复杂化

经济全球化带来的另一个影响是国际资本的大范围流动,随着各国监管机构出台的政策法规日渐严密,国际资本主导下的企业投资关系也日益复杂,企业之间的关联关系和实际控制关系可以通过股权基金、信托、代持、协议控制、合作投资等方式实现。实际上这一问题跟上一问题是相关的,跨国企业正是通过这些投资安排将位于全球的各个经营实体紧密联结起来。

企业资本构成和关联关系复杂化导致的一个重要后果是企业之间信息交换的渠道更加多样化,更加不透明,企业商业决策过程更加复杂,违法行为主体难以确定,这给竞争执法机构执法过程中搜集证据和适用法律带来了一定的难度。工商总局的一些案件已经涉及此类问题。关于关联企业之间违法主体的判断,欧盟在执法中运用“单一经济体”理论加以解决,然而在中国,目前《反垄断法》还没有类似的规定。我们还需要在这方面加强理论研究和执法实践的探索。

三、经济全球化的新态势及对未来展望

经济全球化是一把“双刃剑”,目前世界经济处于下行期,经济全球化给发达国家和发展中国家都带来了一些压力和冲击,增长和分配、资本和劳动、效率和公平的矛盾更加突出。因此近几年来“逆全球化”暗潮涌动,导致贸易保护主义不断升级,全球多边机制不振,各类区域性的贸易投资协定碎片化趋势明显。虽然,世界主要国家在竞争法和竞争政策的主要观点上已经达成了一些基本共识,然而竞争法毕竟是一国国内的法律制度,主要以国内竞争行为为调整对象,现行各国竞争法在考量竞争损害时仍主要着眼于国内市场,旨在维护本国消费者的利益,并未完全上升到维护国际市场竞争秩序的共同目标上来,在此情况下,一国的竞争政策有可能被利用成为贸易保护的工具。对此,竞争执法机构应尽量平衡与矫正经济逆全球化给国内竞争政策带来的负面影响,避免竞争政策的实施成为贸易保护的工具。这一问题也对竞争执法机构公开、公平、透明的执法工作及多机构间的交流合作带来挑战。

习近平主席在2017年1月瑞士达沃斯出席世界经济论坛时指出,经济全球化是社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果。经济全球化为世界经济增长提供了强劲动力,促进了商品和资本流动、科技和文明进步、各国人民交往。当今世界正处在新一轮科技革命和产业变革的孕育期,新技术的变革将促使经济全球化进一步深化,中国也将在其中发挥重要作用。因此,中国的竞争执法机构还需要进一步优化和完善竞争政策的实施,以竞争中立为倡导,为各类市场主体创造更公平的市场竞争环境,在促进经济健康有序发展,保护消费者利益方面发挥更加突出的作用。

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