管道运输价格监管走向制度化精细化

（原标题：管道运输价格监管走向制度化精细化）

此次天然气价格调整，管道运输成本公开，管输费和城市门站价格“双降”，加之天然气增值税税率调整，为降低非居民用气基准门站价格提供了空间，也为未来城市门站价的改革方向理清了思路。这必将助推天然气的市场化改革。

刘满平

国家发改委8月底核定了13家天然气跨省企业的管道运输成本和价格，核定后的运输平均价格比之前下降约15%，并从9月1日起将非居民用天然气城市门站价格每立方米下调0.1元。天然气管道运输成本公开，管输费和城市门站价格“双降”，正是前期诸多价格改革措施的效果体现，势必将提升天然气价格竞争力，刺激天然气下游需求，有利于天然气市场化改革。

天然气管道运输属重要的网络型自然垄断环节，按“放开两头，管住中间”的改革思路，管道运输价格理应受政府严格监管。《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》去年10月出台后，外界曾有两大担心或质疑：在天然气产业上下游一体化的情况下，是否能在短时间内理清真实或合理成本？按办法规定的管道收益率及“准许成本加合理收益”方法，核定出的管输价格比之前是高还是低？8%的收益率是否合理？为此，上半年国家组织12个成本监审组以2016年财报为依据，对13家企业按统一方法、统一原则、统一标准监审成本。核定后，某些折旧较快的老线，例如西气东输和陕京线，降幅大大超过平均降价水平。但即使存在这样的降幅，管道运输企业的收益率还能达到8%以上。这说明之前出台的两个办法既能合理剔除无效资产和成本，又能保护投资管道的积极性，相对合理和切实可行，为后续配气环节成本监审和价格核定起到了很好的示范效应。因此，管输价格的核定和公布，使每个入口到出口的价格、每条管道的成本都能清晰明了，说明我国管道运输价格监管向制度化、精细化迈出实质性步伐。可以说，对于中间环节，我国基本建立了一套科学透明的价格监管体系。

5月出台的油气体制改革方案明确提出，分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。而先行核定和公布天然气管道运输价格，一方面可为管道独立运行创造条件，另一方面推动管网向第三方开放。由于之前出台的两个办法规定管道运输价格与负荷率挂钩，因此，管道运输企业负荷率低于75%，实际收益率将低于准许收益率。对利用率低的管道公司来说，要想获得国家规定的准许收益率，唯一途径是主动向第三方开放，提高管道负荷率。例如，在此次成本监审中，张家口应张天然气公司和重庆三峡燃气（集团）公司由于其控股的管道公司负荷率不足75%，在8月30日当天就分别发布公告，欢迎第三方企业使用旗下天然气管道，成为国内首批对外开放的管网公司。对管道运输企业来说，通过加强成本监审核定管道运输价格，可引导其主动加强成本管理，控制支出，提高管道运行效率；同时激励企业在监管周期内通过降本增效获得更高回报，促进管道运输行业持续健康发展。此外，政府鼓励天然气生产经营企业和用户积极进入天然气交易平台交易，明确所有进入上海、重庆石油天然气交易中心等交易平台公开交易的天然气价格由市场形成，不受门站价指导价的影响。这是推进天然气价格市场化的重要尝试。

从宏观层面看，之前发布的《加快推进天然气利用的意见》明确提出，逐步将天然气培育成我国现代清洁能源体系的主体能源之一，其中北方地区冬季取暖、工业和民用“煤改气”、天然气调峰发电等将成为重点需求端。依照《能源发展“十三五”规划》，2020年我国能源消费总量要控制在50亿吨标准煤以内，其中天然气比重力争达到能源结构的10%。若完成这个目标，保守测算，我国天然气消费规模在2020年将达到3600亿立方米，比去年增加1542亿立方米，年均增速需达15%以上。考虑到目前天然气的消费体量，年均386亿立方米的增量远高于2000年至2016年任何一个年份的消费增量。虽然上半年天然气消费恢复了两位数增长，但过去两年我国天然气需求年增长仅约6%，其中一个巨大挑战是天然气价格太贵。此次基准门站价格调整后，天然气生产经营企业供应各地的门站价格原则上同步等额降低。如果再考虑政府管理价格的天然气价格降低对市场化定价天然气的带动作用，则占国内消费总量80%左右的非居民用气价格都有望降低。按去年天然气消费量2058亿立方米计，降价总额可达160亿元以上。

目前我国的天然气城市门站价格，是国产陆上或进口管道天然气的供应商与下游购买方（包括省内天然气管道经营企业、城镇管道天然气经营企业、直供用户等）在天然气所有权交接点的价格，由天然气出厂实际结算价格（包括增值税）和管道运输价格组成。因此，影响城市门站价格变动的其实有三个因素：不包括增值税的出厂价（即气源价格）、增值税和管道运输价格。三者中任何一个因素的变化，都会对城市门站价格产生直接影响。此次天然气价格调整，明确提出“管道运输价格下调，加之天然气增值税税率调整，为降低非居民用气基准门站价格提供了空间”，也为未来城市门站价的改革方向理清了思路。据测算，在此次基准价每立方米下调0.1元的成本结构中，管输费下调贡献的降幅在每立方米0.06元至0.07元之间，增值税税率减少（从13%降至11%）的降幅在每立方米0.03元至0.04元之间。从未来的改革方向看，气源价格和销售价格应放开，随市场波动。但目前这两者都还未放开，城市门站价格将本应放开的气源价格与本应监管的管道运输价格捆绑在一起，统统由政府管制，本身是不合理的，未来的改革肯定是朝着取消的方向迈进。

（作者系国家发改委价格监测中心高级经济师）