广州旧城“升级”新实践：旧厂房可申请自行改造

（原标题：广州旧城“升级”新实践： 旧厂房可申请自行改造）

旧城区，新故事。

这是不久前发布《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（下称《实施意见》）的广州，对未来的一个期望。

《实施意见》立足于将城市更新作为广州城市建设的大战略、大规划来谋划和设计，并提出多项创新措施：鼓励产业转型升级，旧厂房变身新产业、新业态的，5年内免收地价；推进城中村全面改造，允许自然村作为改造主体申请全面改造；减少审批环节，将老旧小区微改造、旧村庄微改造、旧厂房微改造和旧楼宇微改造项目实施方案的审定权下放区政府等。

这其中，尤其引人关注的一点是，广州国有土地上的旧厂房业主可以申请自行改造。

“广州这次旧改新政核心点在政府让利，提高旧厂房企业的积极性。”暨南大学公共管理学院教授胡刚在6月21日接受21世纪经济报道记者采访时报道。

他告诉21世纪经济报道记者，广州的旧厂房数量比较多，最近几年政府也做了很多工作，改造难点在厂房改造后，广州市政府和旧厂房产权持有方的收益怎么分配的问题。以前旧厂房改造基本上60%收益归政府，另外40%归旧厂房企业。这次的新政提高了旧厂房企业的权益，政府和旧厂房企业各分配50%的收益。

城市改造升级

近年来，从中央到地方对城市更新问题都非常关注。

去年11月底，国土部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》就提到，城镇低效用地再开发要鼓励社会资本积极进入，规范推进城镇低效用地再开发，促进城镇更新改造和产业转型升级。

在广东省去年出台的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》中也明确了“旧改”要完善利益共享机制，充分调动土地权利人和市场主体参与改造的积极性。

而在今年广东省党代会上，广东省委书记胡春华在参加广州市代表团审议党代会报告时，提到广州要对标国际一流城市，要以“三旧”改造为抓手推动城市更新和城市建设，下决心提升城市建设现代化水平，用三到五年时间让广州展现出新的面貌。

据公开数据统计，广州现有城市更新用地（即纳入“三旧”改造标图建库用地）为589.85平方公里，其中旧村319.98平方公里，旧厂208.58平方公里，旧城61.29平方公里。旧厂房的面积占到广州市更新用地总面积的35%以上。

《实施意见》首先优化了旧厂房自行改造条件，明确了独立分散、未纳入成片连片收储范围、控制性详细规划为非居住地（保障性住房除外）的国有土地旧厂房可优先申请自行改造。

对此，多位城市规划专家表示，相对旧城、旧村改造，旧厂房改造比较容易，且广州属于省会城市，有许多央企、省属企业的厂房，面积也都比较大，只要和旧厂房业主协商好就能进行改造。

《实施意见》则将国有土地旧厂房改造类型扩展为四种：国有土地上旧厂房不改变用地性质，自行改造工业厂房（含科技孵化器）的，只要不分割出让，政府可不增收土地出让金；分割出让的，政府按照《关于科技企业孵化器建设用地的若干试行规定》计收土地出让金。国有土地旧厂房按规划新用途改为商业服务业设施用地的，按商业市场评估价补缴土地出让金。国有土地旧厂房利用工业用地兴办国家支持的新产业、新业态建设的，可按现有工业用地性质自行改造，按照“工改工”政策执行。

对此，重庆大学建设管理与房地产学院院长、教授刘贵文认为，随着城市的发展，产业的类型和产业的结构的变化，城市对产业的需求也发生了变化，原来的厂房已经失去经济效益，很多落后产业已经被淘汰。过去的城市“旧改”，政府参与的程度往往不低，导致旧城更新的速度偏慢。

“广州这次的 旧改 新政让更多的社会资本参与到其中，提高更新的效率，解决城市发展过程中资金紧缺的问题。降低门槛，激活更多资本参与城市更新，我认为是一个比较好的方向。”他表示。

记者注意到，《实施意见》明确提到，对将旧厂房改造成新产业、新业态的企业，允许不改变现有工业用地性质自行改造，过渡期5年。这对新兴产业的初创公司无疑是一大利好消息，因为旧厂房租金要远远低于同等地段的商业用地。

盘活闲置存量地

中原地产首席分析师张大伟告诉21世纪经济报道记者，“广州的城市更新措施对旧厂房这一类存量土地升级再利用，核心目的应该是为了促进产业的转型升级，提到旧厂房转型新业态、新产业给予五年过渡期，实际上就是为了促进城市的产业转型升级。”

张大伟认为，目前，特大城市和重特大城市都已经划定了城市发展边界，不会无限制地“摊大饼”，对于各个城市来说，城市发展都从过去的增量土地转变为存量土地再利用的时代。

另外，《实施意见》对旧厂房改为居住用地，明确了按规划毛容积率2.0以内计算补偿款，改为商业服务业设施用地的，按规划毛容积率2.5以内计算补偿款。

暨南大学公共管理学院教授胡刚告诉记者，以往的旧厂改造，通常是政府先行回收旧厂，并对企业进行一定的补偿。但是，如果政府将工业用地改为商用或住宅用地，土地收益就将与旧厂房产权持有方没有关系，因此旧厂房业主并不是特别乐意接受政府的回收。

“这个措施落实后，情况或许有所改变。”他说。

刘贵文则表示，城市更新对增加城市土地供给，是非常有潜力的。

“城市土地供应依赖盘活存量，将是一个趋势。不光是广州，像北京、上海、深圳也是通过城市更新，将工业用地或其他属性的用地转变为其他用地，未来这个比重在土地供应中的占比会越来越大。因为中国城市确实已经度过了简单依靠外延扩张的阶段。”他说。

也有专家认为，因为城市发展主要的动力还是产业发展，生产、生活、生态三者要协调。要把握好“旧改”的机会，提升城市的生态环境，改善居住条件，同时为新兴产业留够发展空间，为导入新产业、新业态提供便利条件。