建设融资2.0时代:建议1次性土地收入转成持续现金流

（原标题：中国城市建设融资进入2.0时代 专家建议一次性土地收入转成持续现金流）

自改革开放以来，中国经历了庞大而迅速的城镇化进程。2016年，以城镇常住人口为指标的城镇化率达到57.35%。

党的十八大报告提出要提高城镇化质量，2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出“以人为核心”的城镇化，城镇化越发为各界所重视。

中国城镇化如何“换跑道”？有许多不同的方案。6月10日，在2017年中国（廊坊）产业园区创新发展大会上，中国城市规划学会副理事长、厦门大学教授赵燕菁指出，中国城镇化建设融资应该进入2.0时代。城镇化建设融资1.0的时代，是以“土地财政”为代表，通过出卖土地70年使用权，一次性获得城市基础设施建设开发资金等；随着城市基建配套等具备相当规模，城市运营、公共服务等持续稳定现金流投入变得更为迫切，这些不是一次性出卖土地能够获得的，需要在税收、租金、利润、分红等方面探讨可能出路。

城市建设快于人口城镇化

赵燕菁曾任厦门规划局局长一职长达10年时间，对“土地财政”一直有自己的思考。

赵燕菁指出，中国改革开放之初，连房租租金都没有，也没有足够的税收来源。通过土地40年、70年使用权的一次性出让，为城市基础设施、配套建设等融得资金，“土地财政”帮助中国实现了高速的城镇化。

官方数据显示，1978-2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。

今年3月份，国家发改委副秘书长范恒山在一公开论坛上表示，中国自改革开放以来，经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。2016年，中国城镇化率达到57.35%，每年还有近2000万人从农村进入城市。到2020年，中国城镇化率预计将超过60%。

与此同时，城市水、电、路、气、信息网络等基础设施得到显著改善。如人均道路面积从2000年的6.1平方米提高到2012年的14.4平方米，用水、燃气普及率从2000年的63.9%和44.6%提高到2012年的97.2%和93.2%，人均住宅建筑面积从2000年的20.3平方米提高到2012年的32.9平方米。

赵燕菁表示，我国城镇化投资重点在基础设施，而不是人口。虽然中国城镇化水平现在只有57%，但是城市建设进度比人口要快，城镇化已经进入2.0阶段。这个时候如果继续增加固定投资，人口若没有明显增长的话，未来中国城镇化可能会出现预想不到的过剩。

“我们已经建成很多铁路、房子、机场、港口等，继续加大固定投资的话，边际收益会递减。城镇化发展到目前这个阶段，投资性需求会急剧下降，但城市运营维护成本在大幅上升，像道路需要维护，建好的医院、学校要给医生、老师支付工资，还有其他水电燃气费等经常性开支。”赵燕菁解释。

建业住宅集团中国有限公司董事副总裁陈剑表示，中国产业园区等建设，一定程度上存在过度开发的问题，比较重视房地产开发，对产业布局和发展重视不够。这跟中国财税体制有关，特别是内陆城市、产业欠发达的城市。近年来，地方新区建设过程中有一些可喜的变化，比如提升规划水平、更为重视产业的培育等。

上海张江（集团）有限公司副总经理许景琦表示，以人为核心的城镇化还有很长的路要走，政府在制定公共政策的时候，关键在“以人为本”。许景琦介绍，他们最近在张江高科技园区推动一个50万平方米的人才公寓，未来将由张江集团长期持有，以较低的租金提供给在园区工作的人才。

城市建设融资模式转型

赵燕菁表示，城镇化进入2.0阶段，建设融资模式也要转型到2.0版。维护运营城市需要持续稳定的现金流支出，与土地出让收入这种一次资本收入不匹配。

融资模式如何转型？赵燕菁认为：“需要将一次性收入转成可持续的现金流。很多人建议，把土地财政模式转向税收模式，比如开征房地产税。但我个人认为，直接向个人征收房地产税，要推进起来并不容易。”

21世纪经济报道记者据wind数据统计，从2009年到2016年，进入国库的土地出让收入规模总计达到26万亿元。有财税专家直言，一次性土地出让收入的地位短期恐难被取代。更何况，房地产税这种跟公众利益关系密切的税种，本身需要有很充分的讨论，达成较广泛的共识才可实行。

还可以探索其他路径。“比如招商引资出让的工业土地，是否能以地入股，这样每年都有分红。或者能否从国有企业、公共基金等，获得城镇化所需要的持续稳定的现金流。”赵燕菁指出。

按常住人口统计的城镇化率达到57%，但这里面还有2亿多农民工及随迁家属，并未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受城镇居民的基本公共服务。大量人口流入的城市，地方财政也难以负荷这种急剧增长的经常性开支。

城镇化融资模式转型，无疑只是新型城镇化系统工程中的一环。中共中央、国务院2014年印发的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中，有专门章节“创新城镇化资金保障机制”，给出的具体建议包括合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制，转移支付考虑常住人口因素等；培育地方主体税种，加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革等；允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道，理顺市政公用产品和服务价格形成机制，放宽准入等。

近年来，各方在着力想出路。比如将财政转移支付与人口城镇化指标挂钩等。针对城镇化资金不足的问题，政府力推的PPP模式，也试图引入更多民间资本，加大对基础设施、环保、医疗、教育、文化等领域的投入。