交行仇高擎：加强地方金控公司监管刻不容缓

（原标题：加强地方金控公司监管刻不容缓）

□交通银行金融研究中心高级研究员 武雯 交通银行金融研究中心首席研究员 仇高擎

当前，中央对金融安全问题的重视程度前所未有。统筹包括地方金融公司在内的金融控股公司的监管，是我国统筹金融监管的“硬骨头”和“关键点”。

一、地方金控公司蓬勃发展

有内在合理性

地方性金融控股公司最早兴起于2000年左右，2008年之后受国际金融危机影响发展有所迟缓。2015年开始，受益于国企改革的契机，地方金融控股平台层出不穷，不仅省级政府甚至地级市政府都在进行自己的金控布局，部分地区甚至拥有多个金控平台，一时间地方金控如“雨后春笋”。地方金控平台承载着改变地方传统金融格局、提高地方政府金融话语权、支撑当地实体经济发展的诉求，其蓬勃发展具有内在的合理性。

当前地方性金融控股公司可以分为三类，即产融结合型、股权平台型、纯粹金融型，其中产融结合型地方金控占主导。产融结合型地方金控公司大多旗下拥有多张金融牌照，但主营业务仍然以实业为主，金融只占其旗下资产的一部分。例如，有主要以房地产与区域开发为主的地方金控；也有主要以能源、贸易、不动产、酒店为主的金控；也有以金融为主、产业为辅的金控平台，只是相对数量较少。在股权投资型地方金控公司即控股公司拥有子公司股权份额较少，扮演财务投资者的角色，对子公司的战略管理、日常运营并无实际控制权。在纯粹金融型地方金控公司内，母公司对子公司的控制力相对较强，且旗下子公司均为金融系，主要目标为金融集聚、资本运营、综合经营等。

地方金融控股公司大多为地方国有独资或控股企业，一般以“地方财政+金融资本”的形式出现，对分散的地方财政性股份进行整合，吸引各类金融要素资源区域化聚集。凭借地方政府的力量掌握较为齐全的金融牌照，地方金控一方面可以将金融资产统一管理，有助于政府调配资源，提高国有金融资产的规模集聚效应和资源利用效率；另一方面，能够加大国有企业改制上市力度，提升资产证券化水平，有效支撑地方经济发展。由于有区域性资源扶持和本地化特色业务，地方金控发展迅速，资产规模增长较快，在政商关系扶持下具有较强的资产端开发和业务议价能力，具备成功构建区域性“客户—平台—资产”闭环生态的潜力，在区域金融竞争中优势明显。

二、地方金控公司

存在六大风险隐患

一是法律依据缺失。目前，国内《金融控股公司法》及其配套法律缺失，导致金融控股公司的设立、运行、治理及监管等缺乏根本依据，不利于金融控股公司的长期、稳健发展，也容易使以套利为目的金控平台趁虚而入，不利于金融体系的稳定。

二是战略定位不清晰。首先，部分金控公司初始成立阶段是以抢占金融资源、搭建资本平台、快速上市补充资本为主要目的，实际上对本集团发展方向、战略目标、内部协同等并没有长期的发展规划。其次，部分地方融资平台通过控制一家甚至多家金融子公司成为金融控股平台，有可能存在规避政策规定、加大地方政府债务风险的情况。

三是公司治理不完善。国际经验表明，金融控股公司对资本运作和风险控制能力要求非常高，相应的公司治理结构比一般企业更为复杂，并非所有机构都适合成立金融控股公司。一方面，当前一些地方性金融控股公司存在母公司控制力偏弱的特点，既不利于整体战略运营、风险管控，也不利于有效整合旗下资源，达到协同效应。另一方面，政府支持是把“双刃剑”，尽管政府可以提供资金和政策扶持帮助企业迅速做大，但也可能存在政府干预过多、违反市场规律、影响企业决策等现象，不利于地方性金融控股公司构建现代公司治理体系。

四是关联交易风险。地方性金融控股公司结构繁杂，如果信息披露不到位，关联交易不易被察觉。子公司之间直接进行关联交易使得经营状况互相影响，增大了金融控股公司的内幕交易风险。缺乏统一的战略规划可能使得内部各业务单元之间既相互联系又相互冲突，并导致集团资源浪费。

五是企业财务风险。一方面，由于集团资本金在母公司和下属公司的资产负债表同时反映，容易造成资本金重复计算的风险。另一方面，不排除少数产融结合的地方金控通过资金调拨来逃避资本金监管限制，使得整个集团财务杠杆比例过高。

六是监管机制有待健全。目前，人民银行肩负维护金融稳定的责任但不具备明确、足够的金融控股公司统筹监管权。“三会”的监管范围则天然受限，缺乏对金融控股公司，特别是非金融企业发起的金融控股公司的资本充足率、业务经营、公司治理、风险管控等交叉化的整体性监管有效机制。

可见，统筹包括地方金融公司在内的金融控股公司的监管，是我国统筹金融监管的“硬骨头”和“关键点”。之所以说是“硬骨头”，是因为与某项重点业务的协同监管相比，有效监管跨业经营的金融机构难度更大、要求更高。之所以说是“关键点”，是因为目前对金融控股公司的协调监管尚存在信息掌握不充分、划分标准不统一、法律支撑不完备等问题。而一些经营经验少、风险管理能力差的机构“一拥而上”布局“金控”，造成“劣币驱逐良币”，甚至可能带来风险隐患。

三、以系统性长效化

安排地方金控统筹监管

为补齐我国统筹金融监管的“拼图”，在着力推进跨市场、交叉性金融业务协调监管的同时，作出系统性、长效化安排，推动包括地方金控在内的金融控股公司统筹监管机制取得实质性突破。

1、加快完善金融法律，为地方金控公司发展提供明确法律依据

尽快启动我国金融控股公司的立法工作，重点解决四方面问题：一是明确金融控股公司的界定，包括其具有的资本总量、股权结构和业务范围等，并要求其建立完善的公司治理结构和内部控制制度。二是设立金融控股公司必须经过严格的法定程序才能获得相应牌照，应明确哪些机构可以申请设立金融控股公司，需严格审查其资质，包括其近年来的盈利情况、资本实力、经营目的等。对地方政府申请设立的金融控股公司还需要提交有关资金来源、盈利模式、战略规划等相应材料。三是建立金融控股公司的破产和退出机制，包括破产重整、破产问责和破产前置程序等方面的内容。资产规模较大的地方型金融控股公司破产申请必须得到金融监管部门批准，以有效评估风险，确保金融体系稳定。

2、做实“一行三会”监管联席机制，切实提高地方金控公司监管效率

建议参照美国的伞形监管模式，建立由央行主监管、“三会”分业监管的监管架构。首先，人民银行可以作为伞形监管的牵头人，负责对整个金融集团的监管，包括金控公司的市场准入、经营范围确定、高管资格审核和整体性的风险监控等。各子公司按照所属行业分别由银监会、保监会和证监会进行监管。其次，进一步强化和健全现有的监管协调机制。人民银行作为主监管机构，加强信息共享和监管沟通，做实监管联席会议机制。最后，加强监管协调的内涵也不仅局限于监管机构之间的横向协作，还包括中央与地方监管的上下联动，研究探索省、市级地方金融办等政府机构在监管过程中起到积极配合引导作用。

3、以服务实体经济为根本、以开展市场化运作为导向，规范和引导地方金控公司发展

建议对现有各类地方金控公司进行差异化引导和规范，其建立和发展需要坚持以下原则：一是坚持服务当地实体经济。发展地方金控必须坚持以客户为中心，增强综合金融服务能力，提高实体产业融资的可获得性、推动实体经济转型升级。地方金控需充分考虑当地经济运行特点，制定长远发展规划，不能以多个子公司、多种金融牌照为便利来开展套利、空转和投机，开展“伪创新”，加大金融风险。二是坚持市场化导向。地方政府应主要在配合监管和提供配套设施等方面发挥主要作用。在组建金融控股公司的过程中，应坚持商业性原则，不能以行政命令代替市场规律。

4、完善治理结构，有效防范地方金控公司经营风险

地方性金融控股公司除了满足一般金融企业的治理要求外，还需要在母公司持股比例、促进内部协同和防范风险传染等方面加强管理。一是母公司对子公司全资控股或绝对控股，更好地贯彻集团总体战略、搭建综合经营平台、发挥协同效应和全面管控风险，有效避免各子公司独立行事、各自为政，从而实现规模经济和范围经济。二是建立健全有效的风险管理和内控机制。从战略高度出发构建“依法合规、稳健经营”的风险文化。搭建矩阵式的风险管理模式。母公司建立全面风险管理部门。各子公司和业务条线负责自身风险管控，其风险管理人员主要对母公司负责。此外，地方金控公司还需要打造包括资金、业务、信息和人员等方面在内的适度、良好的风险隔离机制，有效防止风险交叉传染。（本文不代表所在机构观点）