专家：调节收入分配需更多公共政策工具配合

（原标题：杨志勇：调节收入分配需更多公共政策工具配合）

中国社会科学院财经战略研究院 杨志勇 研究员

近日，有专家在接受采访时认为，无论从社会政策目的、转变增长方式、还是改善收入状况，推进遗产税改革都十分必要，时机已经成熟，条件也已基本具备。

这是在收入分配的语境下所表达的观点。收入分配问题一直是全社会关注的热点话题。收入分配问题的解决方案可谓众说纷纭。不同的见解或来自于不同的分析视角，或源于对同一数据的不同解读。根据国家统计局公布的近年来的基尼系数数据，基尼系数在0.4的警戒线之上的年头已经不少。公共政策目标的选择上不能不关注收入分配问题。追求社会公平正义目标也早已深入人心。现在所要讨论的是如何让这一目标得到更好的实现。

区分不同群体，选择不同方案

收入分配政策从形式上有点像“劫富济贫”。政府能够用于帮助低收入者的资源主要来自于高收入者。但是，收入分配政策的选择不会太过于简单。现代社会日趋复杂，只有区分不同收入群体，选择不同的行动方案，收入分配政策才可能取得成功。对于现实中的低收入群体、中等收入群体和高收入群体，应有不同的收入分配政策方案。

现代国家多有最低生活保障线，这保证了收入处于最低水平的个人能够获得与经济社会发展水平大致相称的生活水平。各地生活成本费用不同，收入水平不同，因此，各地往往根据当地的实际情况，选择适合当地的最低生活保障线。城乡一体化尚未完成，但城市和乡村低收入群体都能得到政府的救助，只是救助水平可能有差异。当下的脱贫攻坚工程就是直接帮助低收入群体的工程，可以促进收入分配政策目标的实现。

中等收入群体需要予以特别关注。收入分配政策要求扩大中等收入群体的规模。从国际经验来看，中等收入群体在人群中占比越高，社会就越稳定。这就是所谓低收入和高收入人数少、中间收入者多的“橄榄型社会”。“橄榄型社会”建设是社会稳定的需要。收入分配政策应该对这一收入群体积极鼓励。

收入分配政策作用对象最难处理的是所谓“高收入群体”。中国还是一个发展中国家，需要特别注意的是“伪”高收入群体。这个群体的名义收入，在社会中确实不算低，甚至在整个收入金字塔体系中也处于顶端。但是这里所谓的“高收入群体”，很可能只是我们亟待扩大的中等收入群体。他们极容易为不合理的公共政策工具所误伤。

年收入12万元算不算高收入？确实在偏僻的乡村，在三四线城市，这样的收入水平在当地不算低。但是，这样的收入水平对于个人来说又能解决什么问题呢？北京、上海、深圳、广州等大城市，如果在此就业的个人月收入1万元，那么他或她能过上的是什么样的生活水平？如果没有住房，扣除一个月五六千元的房租之后，所余下的可支配收入能够做点什么也很清楚。即使从全国来看，他们的收入水平的确处于金字塔的塔尖上，但这也只是反映了一个事实，即中国还是一个发展中国家的事实。

即使要调控高收入群体，也需要找到真正的“高收入群体”。这个群体并不好界定，但可以肯定的是，他们的收入应该在更高的收入水平上，而不见得是年收入12万元。现实中所谓的中等收入群体实际上也不属于真正的中产。他们的收入水平距离发达国家的“中产”还有不小的差距。对于他们，收入分配政策应该给他们创造更多的机会，帮助他们增加收入。这一点与针对低收入群体的收入分配政策是一样的。“救急”，所解决的是燃眉之急，是眼前生活问题。仅此是不够的。他们更需要的应该是“输血”。收入分配政策应该帮助他们形成造血机制，并促进良性循环的形成。

征收遗产税不是解决收入分配问题的首选方案

征收遗产税，可以解决收入分配问题吗？有一种支持者认为，个人所得税征管存在漏洞，可以通过遗产税来最后把关。我们需要判断把关的可能性有多大。

遗产税的确是一种“劫富”的税种，但是，有意思的是，遗产税近些年在国际上越来越不流行。现实中，已不乏大幅度降低税率乃至取消遗产税的国家和地区。只要明了国际大趋势的原因，才能对动用遗产税调节收入分配的不可行性有更深刻的认识。只有对遗产税设立的目标有更准确的理解，才能更清晰地把握遗产税的未来走向。流行的观点是通过遗产税来调节贫富差距。富人离开人世，留下的遗产多，多收可以缩小财富差距。可是，在国际上，遗产税开征似乎不是为了更多的遗产税收入。开征遗产税的目标只是鼓励有钱人在生前把钱财捐出去。巴菲特当年捐了370亿美元做慈善事业。我们没见美国政府对此采取什么措施。发达国家富人捐款设立各种用途的信托基金的比比皆是，我们几乎也没看到各国税务局将此视为逃税行为。

在全球化时代，开征遗产税或遗产税税率较高的国家和地区，与不开征或税率较低的国家或地区相比，总是处于不利地位。财富转移屡见不鲜。开征遗产税不能不考虑财富转移的风险。一些国家和地区为了成为全球资产管理中心，降低遗产税税率乃至取消遗产税，正在吸引高税负的国家和地区的财富流入。一些国家和地区也因此不得不降低税率或取消遗产税来加以应对。世界潮流如此，中国没有必要逆潮流而行。

遗产税再好，也需要解决好征管问题，否则设立这样的税种不仅调节不了收入和财富分配，而且还带来税负不公、资本外逃、财富转移等问题。在相当长的一段时间内，要做到同样遗产同样税收待遇，几乎是不可能的。在现金交易普遍、个人收入监控制度还很不健全的条件下，财产信息同样很难公平地捕捉，遗产税的税收公平问题很难解决。财产有易于监控的，如上市公司的股票；也有很难监控的，如金银珠宝等等。遗产税一旦开征，易于监控的财产很可能就会逐步转换为不易监控的财产。包括字画玉石在内的收藏品就可能成为社会各界追逐的对象。遗产税扭曲经济行为的潜在可能，必须注意。

调节收入分配，需要更多的公共政策工具配合

初次收入分配的结果往往不能令人满意，这就需要有收入再分配和“第三次分配”。初次收入分配格局形成的原因很复杂。不同原因需要有不同的对策。

无论是什么样的初次收入分配结果，都需要有收入再分配政策加以应对。个人所得税经常被视为调节收入分配差距的重要公共政策工具。工资薪金所得、劳务报酬所得实质上都实行超额累进税率。前者适用3%-45%的七级超额累进税率；后者适用20%、30%和40%的三级超额累进税率。但是，由于个人所得税收入在全国税收收入占比较低，2016年快速增长之后也不到8%，个人所得税在调节收入分配中的作用就显得较为有限。就是未来个人所得税收入仍有上升空间，但是国际税收竞争已经大大弱化了个人所得税调节收入分配的作用。国际人才竞争，导致不少国家为此大幅度降低税率，希冀能够吸引到更多的人才。中国目前较高的工资薪金所得边际税率，月应纳税所得额8万元以上就要适用45%的税率，在很大程度上不利于中国吸引国际顶尖人才。

国际上已经更多地强调社会保障和公共服务的改善在收入分配中的作用。社会保障覆盖面越广、保障水平越高，中低收入者的利益越容易得到保障。所有人都能得到最基本的社会保障，都能享受到与经济社会发展水平相称的基本社会福利。公共服务的改善能够给社会上分布于不同收入水平家庭的个人提供更多的公平机会。教育不仅仅是百年大计，而且个人受教育程度的多少与人力资本的形成有着密切的关系。所有人不管是在穷人家庭，还是在富人家庭成长，都有公平的接受教育的机会。更多更公平的受教育机会，将让中低收入者有更多的机会提高人力资本，更好地融入社会。医疗公共服务的改进可以降低个人和家庭的医疗费用支出，“因病致贫”“因病返贫”问题将在很大程度上得到解决。其他公共服务的改进也有增加个人和家庭可支配收入的作用。缩小财富差距，更重要的是创造更多的公平机会。

调节收入差距，让收入分配更加合理，促进社会公平正义，更需要个人理念的变化，需要因此带来的“第三次收入分配”。中国富人的大规模出现也不过三十多年。富人们还只是处于学习如何做富人的阶段。假以时日，他们必将找到一种既能实现个人意愿，又有利于社会发展的支配财富的办法。过去，国人习惯于留下钱财给子孙后代。但是，随着时代进步，各种社会保障制度的健全，子孙后代的后顾之忧在很大程度上消除。而且，仅仅保证子孙后代的基本生活水平，不需要耗费太多钱财。富人可以选择将钱财留给子孙，但这不见得就是最佳选择。

公平理念的转变需要一个过程。收入分配问题仍然需要强调公共政策工具的作用。这里的公共政策工具必须是多样化的，是政府不同税收政策和支出政策以及规制政策的综合体。在当下，最应该强调的是收入分配政策工具应该是社会保障和公共服务政策。个人所得税在促进社会公平正义上仍要发挥作用，但应充分考虑国际税收竞争的影响。至于遗产税，在相当长的一段时间内都不具备开征的条件。