叶剑平：农地改革要与农村基层治理能力相匹配

（原标题：叶剑平：农地改革要与农村基层治理能力相匹配）

本报记者  宋兴国  北京报道

2017年是农村土地改革的攻坚期，各地改革试点不断推进。

然而，包括“三块地”、“三权”改革在内，相关争议较多，如何切实保障农民利益，防止改革过程对农民造成伤害？

对此，21世纪经济报道记者专访了中国人民大学土地政策与制度研究中心主任、国土资源部科学技术委员会委员叶剑平，从顶层设计的原则性问题，到具体问题的试点经验，探讨农村土地改革的思路。

叶剑平认为，农村土改的首要问题，是农民应当拥有怎样的土地财产权利。由于农村管理能力的不匹配，出于对农民利益保护的考量，工作推动一直十分谨慎，这实际上是可以通过农村基层治理能力的提升来解决的。赋予农民财产权利与提升农村治理能力，是农村土地改革的一体两面，必须紧密结合，共同推进。

赋予农民多大的财产权利

《21世纪》：你认为农村土地改革需要遵循的原则有哪些？

叶剑平：我认为，首先农村土地改革的前提是坚持农村土地集体所有制，这是由我国社会主义公有制的国家性质决定的。

其次，改革的目标是建立城乡统一的土地市场，也就是以产权为基础，要素通过市场配置的市场经济土地制度。产权的基本要素是可以买卖，那么我们在完成了对国有土地的资产化改造之后，也要设计新的农村土地制度，使集体土地也可以或者部分可以参与流转。

最后，在改革的过程中，要坚守习近平总书记提出的，“不能把农村土地集体所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把粮食生产能力改弱了、不能把农民利益损害了”四条底线。其中，尤其需要关注如何在改革过程中保护农民利益。

《21世纪》：遵循这些原则的基础上，改革需要解决的具体问题是？

叶剑平：主要是两个问题，第一是应该赋予农民什么样的土地财产权利，第二是提供什么样的政府管理和公共服务，让农民的财产权利发挥出应有的效益。

前者是顶层设计，需要通过修改法律等制度设计，赋予农民明晰的、完整的、符合城乡统一市场要求的产权；后者是管理问题，需要我们提升政府管理水平，尤其是农村基层治理能力，去保障和保护农民财产权利。

目前，一些观点出于保护农民的目的，提出了一些农村土地改革可能带来的问题，包括农民失地等社会风险。这就必须通过规范征收程序、严格管控土地用途，自愿有偿退出等手段，完善农村管理体制，提升农村治理能力，最大限度保护农民利益，减小改革可能带来的阵痛。

《21世纪》：具体而言，农用地、宅基地、集体建设用地这三块地，目前面临的改革关键都是什么？

叶剑平：应该说当前农村土地改革主要是解决“权利问题”，但所面临的改革关键有所不同。

以农村土地“三权分置”改革为例。“三权分置”主要针对农用地，其关键是土地经营权定性，也就是解决土地经营权到底是什么权利的问题。按照中央文件，土地经营权是从承包经营权中分离出的一种权利，对其属性的认识有两种：一种是将其看作是从承包经营权这个用益物权之上设置的另一个用益物权；另一种是将其看作是一种合同权利，即债权。

土地经营权如果是一种用益物权，则应该进行颁证确权，经营权也就可以流转抵押，从而释放土地价值。如果是一种债权，则只需由承包者与经营者之间签订合同加以规范。但如此的话，经营权就难以用于抵押贷款，因为很少有银行会愿意对一份合同进行抵押贷款。打个简单的比方，城市里租来的房子如何抵押？

因此，目前有的地方试点，采取了针对土地经营权预期收益的抵押担保模式，但这实际上是一种生产经营性的借贷关系，不涉及土地处置，这背后实际上就反映了到底赋予农民多大的财产权利的问题。

谁有能力担当入市主体

《21世纪》：集体经营性建设用地的入市改革面临什么问题？

叶剑平：集体经营性建设用地的入市改革则更为复杂，需要通过试点总结的问题更多。

首先是集体建设用地允不允许入市。我们过去的集体建设用地都是要通过征地转为国有以后进入市场，不可以直接进入市场。现在提出在规划范围内，与国有土地同等入市、同权同价，这是第一个问题，已经解决了。

然后就是入市主体问题。集体建设用地入市是跟农民谈，还是可以和集体谈？目前有关试点对于入市主体的规定，归结起来有5种情况。

一是明确入市主体是村集体经济组织；二是明确入市主体是代表农村集体经营性建设用地所有权的农民集体；三是明确入市主体是村委会或乡（镇）、街道办事处；四是由农民集体委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权；五是由有关集体经济组织联合设立实施主体。

问题在于，我国农村集体土地产权不清，所有权虚置、主体缺位现象严重，集体经济组织松散、市场经营管理能力较弱。无论是村集体经济组织还是村民委员会、村民小组作为入市主体，其行为能力大都明显不足，这对集体经营性建设用地入市必然产生不利影响，管理能力的提升势在必行。

最后是集体财产的处置问题。通俗说就是，集体土地入市后钱“怎么分”的问题。其中，分配比例可以由村民自行商定，但需要关注的是对农村基层干部的监管，如何防止个人对集体资产的侵吞，这同样是管理问题。

因此，可以看到，农村土地改革，必须要与农村基层治理能力提升相配合。农村土地改革很多具体问题的解决，也不能脱离农村治理水平的改善而达到。

《21世纪》：针对这些问题，目前的试点经验如何？

叶剑平：同样以集体经营性建设用地入市为例。

入市主体方面，四川郫县的做法比较典型。战旗村是试点以来最早开展集体经营性建设用地入市的单位之一，为推动入市工作，该村由35个集体经济组织成员授权，共同出资成立资产管理公司。公司以现代企业基本结构为参照，以股东会为基础，成立了董事会、经理和监事会。其中，董事会是公司的执行机构，同时拥有经理聘任权；监事会由股东代表大会选举产生。

成立土地资产管理公司或股份合作社作为入市实施主体，既代表农民集体行使所有权，又赋予市场法人地位，建立现代企业治理模式，是一个很好的探索方向。

收益分配方面，政府作为土地的管理者和公共利益支撑者，可以通过税收方式参与收益的再分配。并通过建立合理的财税机制和由规划用途管制产生的土地发展权补偿机制，调节因入市而产生的城乡居民间、规划区域和流转集体间，以及集体土地权利人间的收益差距。协调地区因规划用途不同而产生的收益不均，使流转发达地区与粮食主产区功能互补收益互利，实现集体土地权利人间收益适当均衡。还可以通过财税转移支付等手段，科学合理地实现流转收益再分配，以激励没有流转机会的粮食主产区的群众保护耕地的积极性，确保粮食战略安全，推进社会公平稳定。

（编辑：李博，如有意见或建议请联系：songxg@21jingji.com，libo@21jingji.com）