徐振强：特大城市培育特色小镇 助力功能疏解

当前，我国进城人口的50%还要靠小城镇吸纳。按照70-80%的常住人口城镇化率，估算还有约3亿农村人口要转移到城镇。2016年7月，住房城乡建设部等三部委面向全国启动特色小镇的培育工作，以浙江为代表的先期“非镇非区”实践为国家级特色小镇创建提供了范例和培育模式的参考。截至2017年3月，超过19个省发布了特色小镇的指导意见/实施方案，对于2020年完成培育1000个特色小镇的目标起到有效支撑。

一、五化协同下特大城市快速发育

当前，以城镇化、绿色化、新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化为主要驱动力的五化协同，快速促进人口在城市的集聚，每年约有2000万人进入城市，联合国《世界城镇化展望2014》指出，目前世界超过54%的人口（39亿）居住在城市，2050年该比例将上升到66%，到2050年世界城市人口将再增加25亿。根据国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，我国已有7座超大城市（北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉）和10余座特大城市（成都、南京、杭州等）。特大城市的经济规模和人口总量均在区域发展中成为决定性力量，尤其是人口千万以上的超大城市。济南、青岛、南宁、常州、扬州、泰州、嘉兴、绍兴、金华、芜湖和滁州，等多个二三线城市将成为特大城市作为2020/2030的发展目标。在快速城镇化进程中，中小城市成为人口集聚、空间开发、经济活动密集和社会交往密切的主要载体，并伴生形成超大和特大城市，同时次生住房、交通、资源环境、生态和城市管理等供给侧矛盾，迫切需要有机疏解和调控，加快实现围绕超大、特大城市周边，高度发达的城镇群体系，实现人口的科学承载、城市工作生活的日趋美好，促进超、特大城市为国家宏观经济、社会发展挖潜更大贡献。

二、特色小镇进入高度培育期

截至2015年末，全国共有建制镇20515个、乡11315个,其中建制镇建成区人口1.6亿人，占村镇总人口的16.73%（村镇户籍总人口9.57亿人）。镇区人口在10万人以上的特大镇有237个，5万人口以上的镇有876个。特大城市小城镇发展总体上存在：同质化无特色、有特色无灵魂、小镇功能散弱、层次不高、政府定位不准、规划不力、投资、土地和财政制约、基础设施有待完善等问题。

特色小镇的培育与建设，是在新型城镇化规划和2016中央城市工作会议的背景下产生。当前我国特色小镇建设研究的主导思想是以“特色”作为核心元素，以“产业特色”作为重中之重，以构筑良好的“产业生态位”作为特色小镇的建设基础，如图1。以浙江为代表的特色小镇的经验被广泛总结，四川、山东和安徽等对特色小镇培育存在的瓶颈进行了分析，民间资本、政企关系、改革创新、产城互动等均影响小镇特色化的实现。第一批国家级特色小镇阶段性进展表明，在产业带动、基础设施、公共服务、传统文化和体制机制方面均有提升。

图1以浙江为代表的部分特色小镇概况

目前全国各地都在建设的特色小镇，主要是参考浙江经验，在大城市周边农村的地市区，有的是以建制镇为基础，有的以城镇为基础，逐步形成以一种特色产业为核心的小镇。各省都在不同程度的力推特色小镇培育和建设，并与智慧理念对接（图2），而在县级层面，特色小镇已经成为县委书记“一把手”来主抓的重要工作。从地方政府治理角度出发，重点关注引导与服务保障，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护方面发挥好作用。

图2部分代表性小镇的规划与产业集群

三、特大城市特色小镇的培育方略

特大城市特色小城镇培育，应成为推进新型城镇化的重要载体，按照控制数量、提高质量，节约用地、体现特色的要求，推动小城镇发展。浙江经验表明，社会力量参与是保障小城镇建设具有主体性地位的要素。经济新常态背景下，特大城市的城乡一体化同样需要广泛的社会力量参与。特大城市培育特色小镇，首位任务是要在城市空间创新中实现后生发展动力的稳健性和城市人居的幸福，应坚持十个维度：从智慧治理、城市双修、产城融合、经济社会繁荣、人口功能疏解、文化保持风貌设计、自组织能力、反磁力中心、土地开发投融资和改革创新。关键策略包括：

（1）首次应用复杂适应理论（CAS）评判小城镇发展质量。异质主体之间的非线性或混沌的互动是难以用主流经济学来描述。特色小镇不能用传统的产业规划所覆盖，它们的产业是自发生成的。依托该理论来科学评估小镇自生长潜力。从国内借鉴、瓶颈问题、方向重点、政策举措和国际对标五个方面与特大城市特色小镇培育的响应关系。重点关注产业经济带动效果、乡土文化风貌恢复或建设情况、生态环境改善幅度以及公共基础设施配套建设情况，结合对政府管理者、主体企业经营者及特色小镇建设辐射人群的座谈或问卷调查，梳理总结特色小镇推进措施、实际建设效果。应用CAS（复杂适应系统）理论，初步设计基于特大城市特征的评估方法。基于特大城市各区县特色小镇的实际情况与具体要求，从创建过程-培育成效两个维度选取适用的定量与定性指标，建立本地化特色小镇考核体系，以便通过持续评估及时总结经验，对特大城市特色小镇的建设方向进行动态指导。

（2）识别各市镇发展特色小镇的关键要素洼地。打造特色小镇，需要特别注重对产业规律、市场规律、城镇化发展规律和运营模式的研究经验表明，特色小镇形成的关键包括：有一些是因创业成本低，在城市周边集聚人口和产业形成的；有一些是因历史文化景观形成的小镇，比如旅游小镇、滑雪小镇；还有一些是人为塑造的特色小镇，比如大型的游乐设施建设，带动了人口进入形成了一定的人口规模。追溯世界范围内特色小镇发展的经验，对不同历史背景下的案例进行客观评述，通过对案例的深入研究与调研，分析各自环境下的开发战略和政策条件，从不同维度进行对比分析和评价，探讨发展经验，在特大城市特色小镇现有发展基础上提供参考。特色小镇的创新思维来源于国外，如瑞士达沃斯小镇、美国格林威治对冲基金小镇、布兰森音乐小镇、法国普罗旺斯小镇和希腊圣多里尼小镇等（图5），这些小镇虽然经济体量都不大，但精致独特，建筑密度低、产业富有特色、文化独具韵味、生态充满魅力。基于特大城市的城市量级，重点梳理我国北京等直辖市、广州等15个副省级城市、浙江等长三角代表性省份关于特色小镇培育的政策文件和做法以及案例，特别是浙江省特色小镇考核体系，优秀小镇的建设思路与要点等，着力调研各小镇在解决发展瓶颈与关键问题的工作思路与具体措施。

图5国外部分特色小镇概况

（3）基于智慧城市-大数据平台思维构建特色小镇协同创新机制与平台原型系统。协同是特色小镇创新的核心机制。协同是团队合作实现的根本机制，从社会学和物质空间来看，包括人、应用系统、数据资源、终端设备、应用情景、人机等方面的协同。行业协同是指两个或者两个以上的不同资源或者个体，相互协作完成特定目标，达到共赢效果。基于协同创新的思维，构建互联网+下的特大城市特色小镇协作创新平台原型。

（4）面向特大城市中长期发展甄别特色小镇培育面临的重大瓶颈和关键问题。针对大城市病，上海较早开始有机疏散，北京也在京津冀协同中探索非首都功能疏解。卫星城的代名词也就是“反磁力中心”。职住平衡是个反磁力中心最核心的特征，反磁力中心要在某些生活和工作条件上创造比主城区更强的磁力（人口吸引力）。在经济方面，特色小城镇能够发挥自身优势，在发展过程中面临可观的产能需求。在生态环保方面，由于空气、水和土壤等总体污染严重，特别是小城镇污水处理、垃圾收集、水体和面源污染等问题，绿色建设极为迫切。研究特大城市特色小城镇可持续发展的规划路径，推进深度城镇化，特别是保证小镇的自身特色和宜居宜业。

（5）基于知识创新构建特大城市培育特色小镇的“智慧大脑”，甄别特大城市特色小镇培育方向和重点。我国智慧城市已经从单一的城市空间，向城镇、乡村和城镇群等发展，部分小城镇将智慧作为理念纳入特色化建设之中，以互联网作为特色，出现桐乡乌镇、杭州丁兰智慧小镇等（图6）。建设智慧小镇，应成为特大城市培育特色小镇的突破口，基于知识创新构建小镇的“智慧大脑”，但同时避免过于强调数据，避免无法实现开速突破和实效的发挥，应着力架构五个创新智慧库，强化小城镇智力支撑和规划建设能力的创新：1、建设案例库，支持模式创新；2、建设经济技术库，支撑不同经济成本下不同程度水平的实施；3、建设共性问题解析库，突出问题导向，回应针对性；4、建设产城融合开发单元库，服务地方经济建设、中心人口疏解；5、建设超现实概念展示库，集聚未来创新场景，促进感知传播和应用论证。

小城镇与大智慧存在辩证联系：1、如果1/20，约200个建制镇实现智慧化，将有助于推进城乡二元矛盾的疏解，通过小城镇来带动农村文明；2、建设智慧小镇，深度挖潜经济，能促进约1.6亿小城镇人口的消费升级；3、国外成功的智慧城市实践从空间尺度看，主要集中在中小尺度，间接说明智慧城镇在小城镇可能更容易获得试验成功；4、智慧小镇建设，将以融合跨界创新为标志，将绿色、人文、信息化等全面接入，并发挥联动、协同效应；5、通过智慧化建设，使得支撑大中城市的关键要素，如农副渔产品等，高效高质流入到供给的城市，进而形成新型“大健康”关系（图7）。

图6 云栖小镇创建的六个维度

图7 部分小城镇将智慧作为理念纳入特色化建议之中

（6）在第四代小镇中初步提炼出具有本地特色的小镇模式。特色小镇创建模式包括：一是以政府为主，由政府成立国资公司，全面负责小镇的建设，进行市场招商；二是由政府通过PPP（政府和社会资本合作）模式或特许经营权等形式将小镇的建设全面委托民营企业；三是以政企合作为主，由政府负责小镇的整体规划设计定位，企业在政府主导下开展小镇的建设招商运营。在以人为核心的城镇化进程中，特色小镇不仅是产业小镇，而是宜居宜业的综合小镇。特大城市小城镇具有丰富的文化特性和历史传承，应加快保护性开发古镇，留住美丽乡愁。突出在“生态本底”一张蓝图指导下开展各区县特色小镇建设总体方向设计。结合课题承担单位在智慧信息化管理、生态规划与更新、投融资模式等领域的工作经验，基于申请单位专家资源库，以提升政府服务功能为目标，提出具体的政策建议。按照具体情况可以参考国外城市服务私营化，在公共服务领域以PPP模式开展，借助金融工具实现特色小镇的市场化运营，在该过程中政府则应主要关注创新制度供给、营造优良政务生态。培育路径包括：（1）对标全球范例；挖潜多元洼地；集聚关键要素；改革释放活力；加速城乡一体；（2）输出有效案例；输出有效经验；输出集成要素；输出智慧互联；输出建设范例。

作者简介：徐振强，博士，中国城市科学研究会数字城市工程研究中心副主任，印度金砖国家智慧城市峰会中方代表。