美国和英国扩大年金参与率的经验与启示

（原标题：美国和英国扩大年金参与率的经验与启示）

无论是欧美发达国家，还是中东欧新兴市场，在过去的10年里，都不约而同地将扩大第二支柱的参与率，作为各国政府改革社会保障制度的首要目标。经过多年的探索，不断总结经验教训，他们纷纷立法，在社会保障史上掀起了一场前所未有的改革浪潮。其中，引入“自动加入”机制的改革力度之大，目标之明确，立法之密集，当属美国、英国、澳大利亚和欧洲一些国家。值得注意的是，美国的“2006年改革”和英国的“2008年改革”，为中国企业年金扩大参与率改革提供了很多重要启示。

　　美国引入“自动加入”机制的巨大作用

2006年美国通过了《2006养老金保护法案》，从而掀起了促进养老金大发展的一场革命。《2006养老金保护法案》内容十分丰富，原文连同3个技术文件附件共计超过一千多页，是继1974年通过的《雇员退休收入保障法案》(ERISA)以来最重要的养老金立法。它引入了“自动加入”机制，为扩大美国企业年金参与率做出了历史性的巨大贡献。

“自动加入”机制产生的巨大影响，通过Vanguard的大数据可窥测一斑：纵向比，2006年的参与率是66%，2014年提高到77%；横向比，采取自愿加入的企业里，年金参与率是58%，而采用自动加入的参与率则高达88%。自动加入的优势主要表现在三个方面，一是对低收入群体扩大参与率具有良好的效果。二是对刚参加工作的群体具有明显激励效果。三是对青年职工的激励效果更为明显。

改革之后，美国企业采用自动加入制度的养老金计划必须满足选择性缴费和匹配缴费的非歧视原则，其主要硬性要求有：计划发起者必须为没有选择缴费费率的雇员制定一个默认的费率并自动代扣代缴；及时将相关信息告知雇员，雇员有权利改变缴费水平；在加入养老金计划的第一年，缴费率不得低于3%；雇主可采用自动升级政策，从第二年起每年将费率自动提高1%，直到费率达到6%。雇主应该为雇员提供配套缴费，对于雇员的费率1%以内的缴费，雇主提供100%的配套缴费；对于雇员的费率1%以上、6%以内的缴费，雇主提供50%的配套缴费；雇员有权利选择或更改投资组合，但如果雇员没有做出明确的投资选择，雇主还有权为雇员选择一个默认的投资组合。这种默认投资组合只要符合劳工部的有关规定，就可以获得信托责任保护；当雇员临近退休时，其个人退休账户中的资金将被转移到低风险、收益稳定的投资组合中。当达到退休年龄时，雇员领取的养老金需要缴税；如果雇员在59岁之前提前领取养老金，还需要缴纳10%的附加税。

为配合“自动加入”，《2006养老金保护法案》还制订了两个重要配套措施。一是要求企业雇主为其雇员提供合格默认投资工具(QDIA)即生命周期基金。QDIA在这里主要是指“目标日期基金”(TDF)，它对养老金投资者来说具有很多优势：首先，它可以规避出现“山墙病”的偏差，401(K)计划参与者只需选择一个与其退休日期最为接近的产品即可自动获得风险收益，避免出现投资失误与损失之苦；其次，它省时省力，简单易懂，下单之后剩余的工作全部交给投资经理来完成，权益类资产配置根据年龄的增长而顺着下滑轨道自动减少，任何年龄段的职工均可根据自身年龄在不同序列产品间做出选择；再次，投资者无需费时学习投资知识，任何受教育背景的人都可进行投资，并获得同样的风险收益；最后，具有明显的规模效应，包括成本控制、业绩提升和费率下降等。

二是将TEE型“Roth免税账户”永久化。免税的激励力量促使养老金快速发展，截至2014年底，IRA账户持有人中有33%持有罗斯免税账户，持有资产占IRA全部资产的12%，即在7.3万亿美元资产中有8760亿美元为免税账户资产；免税账户尤其受到青年人的喜爱，其中31%的IRA账户持有人开设的是罗斯免税账户。在DC型企业年金中，罗斯账户也越来越受到青睐，数量越来越大，大约有27%的账户持有人开设的是罗斯账户，2012年罗斯账户参与率是8.1%，到2014年上升到11.0%。

　　英国引入“自动加入”机制的主要做法

英国私人部门的企业年金“有效参与人数”在上世纪80年代以来开始持续下降，从600万人(不含领取养老金者和保留账户者，下同)下降到2007年的360万人，到2011年进一步下降到290万人，而同期公共部门参与人数始终维持在500万以上。鉴于企业年金制度面临空前威胁，英国效法美国“2006年改革”的做法，于2008年及时推出了《2008养老金法案》(Pensions Act 2008)，将“自动加入”机制正式引入英国，从而拉开了企业年金改革的大幕。

自动加入机制的引入挽救了英国企业年金的颓势：按照规定，2012年全英开始实施自动加入，2013年1月仅有33个企业和95.8万雇员自动加入企业年金计划，但到2016年12月，建立年金的就多达8.75万个企业和2380万雇员。规定最迟到2018年，雇主有义务为年龄在22周岁以上、退休年龄以下，在英国工作年收入超过10000英镑，且没有参加任何职业养老金计划的雇员提供可供选择的职业养老金计划，并进行最低缴费。在雇主按照日程安排将合格雇员自动加入到职业养老金计划中后，雇员在一个月内可以选择退出，或者不再成为活跃缴费成员，计划会退还雇员已经缴纳的费用。三年之后，雇主需要再次自动将雇员自动加入到职业养老金计划中，使雇员获得再次评估资产和选择加入职业养老金计划的权利。雇员在第一次退出职业养老金计划之后如果想重新加入，可以向雇主申请重新加入，雇主应该允许其加入；但是，如果雇员第二次退出职业养老金计划后再来申请重新加入，能否重新加入就取决于雇主意愿。

为了保证职业养老金计划自动加入制度的落实，英国制定了详细的过渡计划，给雇主和雇员一个“适应期”。这个过渡计划主要包括两个方面：一是逐步提高DC型养老金计划的最低缴费比例，最终达到8%的目标。二是根据预扣个人所得税的雇员人数或其他条件为不同的雇主制定了不同的履行自动加入义务时间表。

为了扩大企业年金参与率，英国《2008养老金法案》还制订了两个重要配套措施。第一个配套措施是2010年建立了“国家职业储蓄信托”机制(简称“NEST”).NEST是一种信托型企业年金计划，是为引入“自动加入”而专门成立的重要工作平台，旨在使雇主和雇员能够更容易地“自动加入”进来。NEST提供的线上自动加入系统十分方便，沟通机制十分便捷，并具有高质量的治理结构，提供高水平的投资系统。专门负责执行NEST年金计划的运营机构是NEST Corporation(下简称“NEST公司”)，它是一个非政府的公共组织，负责提供稳定、有效和低价的个人账户缴费、投资与交易平台，其前身是根据2007年通过的《2007养老金法案》成立的“个人账户服务管理局”(下简称“PADA”)，NEST继承了PADA的全部资产与业务，并在此基础上大大扩展了年金业务的范围。实际上，NEST公司是NEST计划的受托人，它有责任运营NEST计划并以受益人利益最大化的目标为唯一目标。在治理结构上，值得注意的一个特点是，根据《2008养老金法案》，该受托人接受来自“雇员代表小组”和“雇主代表小组”的指导，他们分别代表雇员和雇主的利益；作为受托人，它向这两个小组咨询的事项包括合规问题和修改NEST章程等。

NEST公司成立6年来，自动加入的人数和企业数量逐年增加，对扩大年金参与率和促进年金发展起到了难以估量的作用。NEST公司给出的大数据显示，在NEST提供的服务面前，英国人“选择退出”的比例平均仅为7%，这个比例也是41-50岁群体的平均比例。其中，越年轻的群体，选择退出的比例越小：36-40岁和31-35岁选择退出的分别是6%，而26-30岁的群体则下降到5%，22-25岁的群体下降到4%，而22岁以下的群体则更下降到2%，就是说，40岁以下的青年人自动加入的比例大约高达95%左右。截至2016年3月底，自动加入NEST公司的成员已高达290多万人，其中自雇者人数是1900多人，自动加入的企业数量达8.6万个。随着自动加入的人数逐年增加，缴费收入规模也逐年增加，2015年是590万英镑，2016年是900万英镑。目前，受托投资管理的资金规模高达8.27亿英镑。

第二个措施是提供由NEST公司提供默认投资工具。目前，NEST的外部投资管理人共有9家，分别是东方汇理资产管理公司、贝莱德集团、汇丰银行和道富银行等。NEST提供的所有投资工具都是“养老金产品”，并主要分为两种，即“默认基金”和“另类基金”。“默认基金”是指生命周期基金即目标日期基金，在英国它被称之为“退休日期基金”。目前，NEST提供的生命周期基金总计有50只，其收益率非常具有竞争力。这里仅以具有代表性的主要基金产品为例，自成立以来，NEST 2040的年化收益率是10.35%、NEST 2022是8.99%和NEST 2060是8.51%。NEST提供的“另类基金”为目标风险基金，共有5只，其收益率均高于长期目标基准，而且业绩斐然。

　　“自动加入”改革的国际发展趋势

公共养老金改革的重要改革趋势之一是引入个人账户，概括起来，可分为三个批次。第一批是1955年新加坡建立的中央公积金模式引入个人账户，从而带动了十几个英国前殖民地国家先后建立起中央公积金制度；第二个批次是1981年智利将DB型现收现付制养老金，改革为DC型完全积累制养老金，重要特点是建立个人账户，随之12个拉美国家予以效仿；第三个批次是上世纪90年代初以来大洋洲的澳大利亚和新西兰、中东欧前计划经济国家在经济转型过程中纷纷建立账户型养老金，目前已有十几个国家建立起类似的账户养老金制度。美国上世纪80年代以来私人养老金的改革趋势主要是放弃现行的DB型、重新建立DC型养老金制度，其主要特征是建立个人账户，欧洲的瑞典等一些国家也开始纷纷效仿。

在上述引入个人账户的公共养老金和私人养老金计划里，其制度改革与创新的重点可分为三个发展阶段。第一个阶段的发展特点是在制度建立之初就基本完成了确立个人投资选择权。在将近40个引入个人账户的强制性公共养老金制度里，绝大部分最初就确立了投资个人选择权。当然，这不包含中央公积金模式，它们至今也未实施个人投资选择权，因此下面两个阶段性特征自然也不包括这个模式；在自愿性DC型私人养老金制度里，几乎也都实行了个人投资选择权，包括瑞典等欧洲国家。

第二阶段的发展特征是随着改革的深入和实际需要，采用“默认机制”逐渐成为一个潮流并被各国所认同。其中“目标风险基金”在这个阶段比较流行，因此这可被视为是对个人投资选择权制度的一个完善，旨在规避个人投资风险。

第三个阶段是近20年来“目标日期基金”出现后纷纷成为默认机制的主要选择，并受到政府的认可和推动；其中，自动加入机制的引入和普及是在这个阶段的后期开始出现的，也就是说默认基金的运用是先流行后立法，而自动加入的引入是先立法后执行。从这个意义上说，第三个阶段性特征最具代表性和最具影响力的改革是美国和英国。他们引入自动加入机制，建立QDIA等一系列便利化改革，掀起了当前全球改革新浪潮。