专家：大城市土地供应为什么无法“放量”？

（原标题：大城市土地供应为什么无法“放量”？）

李宇嘉

近年来，对于如何抑制热点城市房价上涨，管理层最强调的措施就是增加土地供应。但种种迹象显示，热点城市土地供应在减少。2016年，房价快速上涨的16个热点城市中，住宅用地供应规模减少的现象非常突出，比如厦门、上海、广州、北京实际供地同比分别减少50%、48%、42%、31%。事实上，2013年以来，一线城市年度住宅用地供应计划完成率多数在50%左右。

以北京为例，2013年- 2016年，北京商品住宅供地分别为978公顷、517公顷、382公顷和103公顷，下降趋势很明显。2012年-2016年，北京商品住宅供地计划完成率平均为55.7%，除2013年外，没有一年完成供地计划，2016年完成率仅为12.1%。北京在近期明确表示，今年三季度末将完成全年260公顷的商品住宅供地计划。尽管这一规模是2016年的2.5倍，但也仅为2014年的一半。

现行的经济金融环境下，土地供应“放量”，或许是平抑房价的唯一手段。细数近年来房价稳定的城市，无不是供地量大的城市，如重庆、成都和广州。事实上，供地“放量”是重庆楼市最大“稳定器”。2011年-2015年，重庆人均供地面积（16.12平方米）在10大城市中排第一，达到南京、杭州和天津平均值的2倍、北上广深的5倍。

重庆供地之所以能“放量”，大规模土地投放和“地票制”是两大引擎。事实上，广州也很类似。尽管贵为一线城市，但当前广州的房价不仅低于厦门、杭州和南京，也低于省内的珠海。供地放量是广州稳定楼市的利器，一方面，广州城市骨架大，远郊（增城、从化、花都、南沙）供地和住宅成交分别占70%和60%，引致全市楼面地价比京沪深低70%，房价在2万元左右。

另一方面，类似于“地票制”，通过广佛一体化，广州也探索出突破建设用地限制，扩大供地和楼市半径的路子。目前，广佛之间开通了5条地铁线，2015年，佛山商品房销售1421万平方米，超过广州、深圳，广东省内居第一，60%为广州居民购房，房价仅为广州一半。广佛地铁开通5年来，日均客流由8万人次升到18万人次，两地穿梭乘客占总客流的70%多，仅南海区就居住70万广州人。

因此，大城市实现供地“放量”，大规模投放和突破空间限制是两个有效途径。但是，越是热点的城市，空间扩展越快，新增供地的弹性越低，充其量多投放几宗地，但这是杯水车薪，无法解决“供地荒”，还可能因开发商“抢食”出现“地王”而被问责。

事实上，大城市增加供地，只能寄希望存量盘活。一般来说，产业周期在20年左右（互联网冲击下周期更短），但用地周期至少40年（比如商业用地）。当前，大城市现代服务业开始占主体，GDP贡献率往往在60%以上，传统和低效的工商业用地应通过改功能，转向住宅用地。2015年全国土地利用计划中，国土部首次提出统筹存量与新增，但该年各大城市供地计划完成率最低、下滑最明显。

很明显，各城市存量盘活计划无法“落地”。北京市在2016国有建设用地供应计划中明确，2016年新增建设用地控制在1850公顷以内，引导利用存量建设用地2250公顷。用地大规模向存量倾斜，但很难落实，导致2016年北京供地计划完成率只有21%。存量难盘活有三个原因，一是变更土地用途要调整控制性详细规划，而规划周期一般为5年，调整还涉及听证、论证和审批等。

二是用途变更后，土地溢价率提升，容积率增加。利益诱惑下，存量土地使用主体（园区或国企）都想盘活。这样一来，工商业用地空间难保障、短期税收受冲击，地方政府还因“空心化”、房地产依赖被问责。忌惮于审批平衡和政绩考量，结果就是盘活停滞；三是用途变更后，政府要大规模配建公共设施，教育医疗要独立供地，造成政府支出压力。

突破空间限制的难度更大。重庆“地票制”既有“增减挂钩、占补平衡”的城乡综合改革试点红利，又有占辖区65%、纵深达5.4万平方公里的落后农业区支撑，还有城乡差距大和发展急迫的现实诉求。广佛一体化，乃广州和佛山同根同源、产业高度契合和长期融合的结果。京津冀一体化上升为国家战略后，才在轨道交通、产业疏解与承接上有所进展。

同样，珠三角的深莞惠一体化也喊了很多年，但进展一直有限，直到近期才开工了跨市轨道交通。我国城市化进入“下半场”，即都市圈化，人口往大城市周边三线、四线城市迁徙。借助轨道交通，大城市供地、楼市半径都可以扩展，这是大城市供地“放量”的可行路径，也是楼市泡沫“软着陆”的可行路径。目前，尽管都市圈建设已展开，特别是轨道交通已经先行，但跨界区域统一规划、公共服务跟进、生态保护和城镇化布局还停留在图纸上，供地和需求被迫囿于行政辖区内。

因此，大城市并不缺乏地，缺的是腾挪用地空间的体制和机制。目前，大城市低效存量用地很多，如上海10层以上工业建筑仅占30%，且呈碎片化分布，盘活后只要容积率增加一倍，释放出的空间就是海量的。结症就在于利益板结，掌握土地使用权的园区或企业，希望获得土地变性收益。因此，要基于成本分摊和利益共享，公开地价补缴和公共配套标准，解开阻碍存量盘活的利益死结。对于突破空间限制，有利环境正在形成，如政策重视都市圈建设，共享交通也有助于缓解“接驳之痛”。但是，当务之急是尽快从开会、做规划、摆图纸转向落地，政府及部门间协同和推动、具体办事部门落实，要打破“一亩三分地”思维，打破行政空白、推诿和“懒政”。

（作者系中山大学银行研究中心副主任、 深圳市房地产研究中心主任助理）