周子勋：活化财政资金资源关键还在市场化改革

（原标题：活化财政资金资源关键还在市场化改革）

解决财政资金使用长期积累的问题，从根本上讲，还是简政、放权、让利，放宽市场进入和经营，强化规范的监管。未来改革的核心应是提高全要素生产率，通过国企改革破除生产要素双轨制，实现“斯密式”增长（主要依靠资本投入）所需要的劳动分工扩大，通过实体企业创业创新实现“熊彼特式”增长（通过科技进步和创新提高效率）所需要的破坏性创新。建立现代财政制度离不开对政府全口径预算的审查和监督。通过多重制约和监督机制，确保政府资金花得规范、透明与高效。

李克强总理日前在国务院第五次廉政工作会议上表示，在当前财政收入增速放缓、民生等各方面支出需求增加的情况下，绝不能让大量资金趴在账上“睡大觉”。要加大力度清理盘活沉淀的财政资金，从体制上解决“打酱油的钱不能买醋”，确保公共资金高效安全使用。

近十多年来，我国的政府财政收入增长一直比经济增速快，从2000年到2016年，我国的GDP总量从10万亿增长为74.41万亿，增长率744.1%；而同期一般政府财政收入则从13395亿增长为159552亿，增长率为1191%。不过，财政资源的利用效率并没有随着财政收入的增多而提高，甚至还在不断降低。当前，我国仍然存在大把钱花不出去的现象，机关事业单位活期账户上存款持续大幅增加。央行公布的《金融机构本外币信贷收支表》显示，政府存款包括财政性存款和机关团体存款，2016年，财政性存款为3.5万亿，机关团体存款为23.58万亿，两个数据加起来共有约27.1万亿。相当于同年我国境内存款总额（155.15万亿）的17.47%，占总GDP的36.42%。政府储蓄意味着大量资金闲置，结果是资金使用效率的低下和资源浪费。

值得注意的是，近年来政府部门的银行存款以每年近20%的速度增长，占M2比重持续上升。机关团体存款占M2的比重，2010年为9%，后来迅速上升，2012年达到13.6%，2012年—2016年在13%至15%间波动。与此同时，政府和国企的债务也在不断上升。国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁表示，中国宏观经济进入“新常态”，GDP增速逐步下降，宏观经济脆弱性显著上升，而宏观经济脆弱性主要来自于国有企业债务。财政部的数据显示，2016年底的国企负债总额是87万亿（相当于同期GDP总量的117%），今年3月已达90万亿，而每个月仍以10%甚至15%至16%的速度增长。按财政部统计口径，到今年底国企负债总额可能接近100万亿。如果今年经济增长6.5%，那么国企债务大约相当于GDP的126%。毫无疑问，国企债务规模已远超我国的GDP规模，而且国企债务增速还在以当前GDP增速2至3倍的速度在增长。有人会说，债务的风险要看对应的资产规模。道理不错，可问题是，国企眼下整体还在不断加杠杆。数据显示，国有工业企业的负债率在2001年是62%，现在仍然是61%左右。但如果把商业类、服务类型国有企业都加起来，负债率达到了66%。很显然，如果国企中这部分低效运转的微观经济体不改革、不紧急刹车，他们将吞噬大量金融资源，其债务规模将会持续增大。

正由于政府储蓄存款资金大量沉淀在银行账户上，货币政策的边际效应急剧下滑。由于进入实体经济的支出远低于账面支出，积极财政政策效果大打折扣。2016年近25万亿的新增融资量只带来了5至6万亿的GDP增长。货币投入产出下降，显示经济结构出了问题，尤其是金融增加值占GDP的比重在2015年已达8.5%左右，而货币空转未能有效遏制。近几年，随着金融市场化改革的不断推进，传统银行体系的资金来源越来越依赖理财产品和同业存款，而企业也越来越多通过债券市场融资。数据显示，截至2016年末，存款性公司（主要是银行）对其他金融机构债权规模较年初增长约8.87万亿至26.53万亿，增幅高达50.24%，这已是连续第三年增幅高于50%了。这种趋势也在M2和M1数据中有所体现。2月末，M2同比增长11.1%，M1同比增长21.4%，这一方面延续了自2015年10月以来M1增长大大快于M2增长的趋势，另一方面，M1增速对M2增速的差值进一步扩大了。造成这种现象的一个重要原因，可能是银行等金融机构通过同业和委外等表外业务将居民储蓄、企业定期存款等原先属于M2类别的存款转化为属于M1类别的金融同业存款、企业活期存款。

从2013年起，中央政府就在不断要求盘活财政资金存量，提高财政资金使用效率。但实际执行结果并不尽如人意。从各方面来看，中央财政资金的低效使用的原因远比表面看起来要复杂得多，不止是财政资金“趴窝”，甚至要归结到财政资金使用的体制和机制原因。比如地方财政资金配套。鉴于经济增速下行，地方财政能力显著削弱，缺少财力为中央资金配套，结果导致中央财政资金也用不了。还有中央财政资金的利用结构问题。中央财政资金往往集中在项目建设，而忽略了项目的后续管护资金。由于中央财政资金用途限定极为明确，而在财政资金使用结构中未有维护资金的安排，地方又缺乏财力来配套，往往导致项目重建设而轻管护，以致不少项目投资的实际效果远低于目标，特别是水利、农业、环保等项目。

面对这些长期积累的问题，要改革财政资金的使用制度，活化更多的财政资金资源，必须找出有效的解决之道。最根本的出路还在市场化改革。从根本上讲，还是应在体制机制改革的大背景下，简政、放权、让利，放宽市场进入和经营，强化规范的监管。市场化改革不仅表现在企业上，还应覆盖很多政府之外的事业单位和团体，比如在科学研究、智库研究等。从某种意义上说，未来改革的核心是提高全要素生产率，一是通过国企改革破除生产要素双轨制，实现“斯密式”增长（主要依靠资本投入来实现经济增长）所需要的劳动分工扩大；二是通过实体企业的创业创新来实现“熊彼特式”增长（通过科技进步和创新提高效率来实现增长）所需要的破坏性创新。

更核心的问题是，建立现代财政制度离不开对政府全口径预算的审查和监督。以此加强全口径预算管理，通过多重制约和监督机制，确保国家的资金更加安全，政府资金能花得规范、透明与高效。在全口径预算管理建立后，下一步要尽快编制国家和地方资产负债表，形成定期的信息发布机制。把这一系列常态化机制落到实处，就能帮助政府依法行政，促使行政权力在阳光下运行。