公职人员监察全覆盖模式:监察委员会亮剑环境督察

（原标题：监察委员会亮剑环境督察 公职人员监察开启全覆盖模式）

北京市监察委主任张硕辅指出，推进监察体制改革过程中，要推动监督、调查、处置与执纪监督、执纪审查、案件审理机制深度融合，形成集中统一、权威高效的工作体系，实现对公职人员行使公权力监督的全覆盖。

在中央部委和北京市领导、市“两院”、市监察委负责人等1400多名与会者的见证下，北京市16个区的区长向市长蔡奇郑重地立下了一份“军令状”。

3月17日下午，首都生态文明和城乡环境建设动员大会召开，蔡奇与区长们签订了清洁空气行动计划、垃圾处理、河长制、水环境和水污染治理、缓解交通拥堵等九类责任书。

北京市是国家监察体制改革三个试点之一，1月20日，北京市监察委员会正式成立，与市纪委合署办公。由于3月底前，北京市监察委才将完成组建，官方报道中目前少有监察委履职信息。见证环境建设责任书签订，可谓北京市监察委的首次“亮剑”。

“出席这样的责任书签署仪式，并不是纪委和监察部门的常规动作。”一名直辖市纪委工作人员告诉21世纪经济报道记者。

虽然“严肃查处在疏解非首都功能、人口调控、环境保护等工作中履责不力、失职渎职行为”被写进了北京市第十一届纪委第六次全会的工作报告，但“目前我国的反腐工作重事后处罚、轻事前预防，腐败预防体系也存在泛化与低效的问题。”上海社科院法学所研究员魏昌东说。

国家监察体制改革即瞄准以往反腐败“痛点”。中办印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》提出，实施组织和制度创新，整合反腐败资源力量，扩大监察范围，丰富监察手段，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖，建立集中统一、权威高效的监察体系。

纪委监察部门展现“铁腕”

见证行政首长责任书签署仪式，或许可解读为新设立的监察委将丰富监察手段，从而实现高效、权威反腐败。

中国政法大学副校长马怀德介绍，应该打破以往主要以检查、调查、处理等事后监督为主的监督方式格局，综合、灵活运用事前、事中监督，加强重点工作环节现场监督等方式。

“按照行政监察法的规定，监察局可以对所有政府组成部门的行政行为进行全面监察。但从实践来看，监察局做的主要是事后惩戒，行政过程中的监察较少实施。”河北省东部某县监察局一名工作人员说。

“尤其在县一级，监察局的行政监察人员不过几个人而已，很难承担起对几十个政府行政部门的监察职责。”上述监察局工作人员告诉21世纪经济报道记者。

尽管在6月底之前，三个试点的市、县两级监察委员会才会全部完成组建，但在去年末今年初的中央环保督察中，北京市各区纪委监察局已开始展现“铁腕”。

2016年底，中央环保督察组对北京市进行了为期一个月的环保督察。此后，北京市及下属部分区政府拿到了中央环保督察组的交办单，开始了核查整治和问责。

比如，中央环保督察组接到信访件称，密云区不老屯镇陈家峪大队开采矿石破坏生态环境，密云区去年12月1日接到交办件后，立即成立专项领导小组，对涉事责任人进行控制、问询，开展调查取证工作。经查，确实存在非法开采山石问题，开采面积1.1万平方米。

“办理结果公开”信息显示，密云区国土分局罚款10万元。区公安局已拘留3人，通缉1人；区纪委给予4人纪律处分；区国土分局给予4人纪律处分。

督察中还发现大兴区西红门镇某部队东墙外、南墙外分别堆放大量生活垃圾，异味扰民。办理结果是，除了责成有关部门进行清理外，大兴区监察部门对履职情况进行了调查，并约谈了属地主管领导及相关责任人。

朝阳区还由纪委书记带队，对各单位落实办理情况进行“回头看”。在发现仍有2件反映问题未得到彻底整改后，区纪委监察局约谈了责任部门和属地街乡8家单位18名相关人员。

房山区纪委监察局对办理过程进行了跟踪问效，对履职不到位、责任担当不够、执法不严、不主动作为的单位和部门，下发了监察建议书。中央纪委网站上的文章介绍，监察建议书是监察机关针对某一监督事项向有关部门和单位提出建议的行政法律文书，具有一定的行政法律效力。

在3月17日的首都生态文明和城乡环境建设动员大会上，北京市委书记郭金龙表示，北京将参照中央环保督察模式，全面开展市级环保督察工作，通过层层传导压力、压实责任。

纪检监察“化学融合”

今年1月，中共中央政治局常委、中央纪委书记王岐山在中纪委七次全会上指出，监察委员会作为监督执法机关，履行监督、调查、处置职责，赋予谈话、询问、留置等调查权限，体现全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的有机统一。

马怀德介绍，现行《行政监察法》、《行政监察法实施条例》赋予了监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力，但是并未赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施以及强制执行的权力，这在一定程度上影响到了监察效用的发挥。

未来，随着检察院反贪、反渎和预防职务犯罪部门的转隶，以及《国家监察法》的制定，上述问题将解决，以形成统一集中、权威高效的反腐败体制。

多名北京市检察系统人士告诉21世纪经济报道记者，目前北京市检察院反贪局、反渎局、侦查指挥中心、举报中心、职务犯罪预防等部门已撤销，相关人员已整体转隶到北京市监察委员会。

“本来纪检工作，尤其是其中的纪律审查、案件审理工作，和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作就有不少交集。一个案子要办成，原本就需要双方齐心协力。”北京市纪委第一纪检监察室副主任窦晓涛说。

2月6日，北京市纪委监察委举办了为期一周的机关干部培训班，北京市纪委书记、监察委主任张硕辅要求，纪检监察干部要积极完成从“物理融合”到“化学融合”的转变。

今年1月，北京、浙江、山西三地省（市）监察委已在当地省（市）人代会上产生，按照时间表，市县两级监察委（北京为区级）也将在6月前的同级人代会上产生。

“北京监察委员会的成立，意味着监察机构的地位大大提升，期待监察委会员的成立真正破解同级监察的难题。”有网友在北京市纪委网站留言板中写道。

中央纪委派驻机构建设为监察委的独立性提供了经验。“中央纪委派驻纪检组组长、副组长的提名和考察均以上级纪委会同组织部门为主。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水告诉21世纪经济报道记者，“其他级别的纪委仍归本级党委管理。”

庄德水认为，监察委员会应与纪委实行同样的管理体制，“纪委实行双重管理，监察委员会也会实行双重管理。”

这已体现在试点地区监察委的工作部署中，进入3月，山西省市、县两级监察委正陆续产生。公开报道显示，在这些监察委成立后的干部大会上，相关负责人都提出，要积极探索坚持双重领导体制，建立健全向上级监察委员会和同级党委请示报告、对同级人大及其常务委员会负责并接受监督的制度措施。

公职人员监察全覆盖

今年全国两会期间，王岐山在北京代表团参加审议时指出，党既要加强对自身的监督，又要实现对国家机器的监督；党内监督全覆盖必然要求实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，强化党和国家的自我监督。

十八大之后，党的反腐败体制机制己经悄然发生了变化。比如纪检组派驻实现了全覆盖。中央派驻的45个纪检组，覆盖了中共中央办公厅、国务院办公厅、中组部、中宣部、全国人大机关、全国政协机关、社会团体等139个单位。

马怀德认为，党内监督已覆盖了所有的国家机关、社会团体及企事业单位的党员，但行政监察机关作为政府的组成部门，只负责监察行政机关的工作人员，以及政府任命的工作人员。

“比如一些国有企业工作人员、一些学校聘用的担任重要职务的外籍人员都不在行政监察范围之内。”庄德水告诉21世纪经济报道记者。

重庆市纪委工作人员周克军撰文认为，从改革循序渐进、稳妥审慎、成本代价等角度出发，监察体制改革过程中，“行使公权力的公职人员”主要包括：国家公务员；国家机关依法任命的公务员以外的人员；参照公务员法管理的人员；法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员；国家机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员。

马怀德则采用列举的方式，认为监察对象应包括：政府、人大机关、司法机关、政协机关、民主党派机关、科教文卫体等事业单位的工作人员，以及国有企业管理人员、法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员。

目前，组建各级监察委的同时，行政机关内部的监察派驻也在加速全覆盖。北京市纪委网站消息称，朝阳区人社局上个月对8家下属事业单位实现了监察部门人员“全覆盖”，对4个副处级事业单位增设监察科，每个单位编制3人，对4家科级事业单位各设1名纪检监察员。

派驻的纪检监察部门也在完善监察手段。比如，通州区环保局纪检监察科每个月会检察各科室负责人全程记实工作制度落实情况。今年1月对大气科负责人的检查建议包括：细化“辅助材料编号”，避免重复；补充谈话提醒中的记实材料等。

可以想见，对各类行使公权力人员的廉政责任考核将更加严格。北京市监察委主任张硕辅指出，推进监察体制改革过程中，要推动监督、调查、处置与执纪监督、执纪审查、案件审理机制深度融合，形成集中统一、权威高效的工作体系，实现对公职人员行使公权力监督的全覆盖。