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夏涛:推动建设用地入市 关键在增加农民财产收益

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2017年《政府工作报告》再次强调深化农村改革。在部署2017年重点工作任务时,《政府工作报告》指出,要稳步推进农村集体产权制度改革,深化农村土地制度改革试点,赋予农民更多财产权利。

2017年,是中央划定的三项农村土地管理制度改革试点——农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革收官之年,中央一号文件明确要统筹协调推进“三块地”改革试点。

作为“三块地”改革中,步伐相对较快的集体经营性建设用地入市改革,其试点在增加农村土地财产收益,促进农村新产业、新业态发展方面进入突破冲刺阶段,也面临着土地确权、交易主体确立、收益分配、土地用途等多方面挑战。

那么,如何解决这些问题?为此,21世纪经济报道记者专访了全国政协委员、安徽省政协副主席、民革中央常委、安徽农业大学副校长夏涛

完成土地确权是基础

《21世纪》:你认为集体经营性建设用地入市试点要走向推广,应解决的首要问题是什么?

夏涛:我认为是实现对集体经营性建设用地的确权登记。

在过去很长的一段时间内,我国对农村土地的规划相对落后,在撤区并乡建镇等行政区划调整、人口自然流动等背景下,造成了难以准确界定可入市集体经营性建设用地范围的现象。一些正在生产经营中的乡镇企业和开发区,违规占地现象明显。没有合法用地手续的集体经营性建设用地,如何界定与确权,是需要解决的一大问题。

现在的思路是“确权不确地”,在将企业和单位违规、超面积使用的土地权属明晰的情况下,与企业主和实际用地人沟通,通过租赁、股权分红等手段,将过去长期的“欠账”算清,补偿给所有权属集体和农民,从而保障农民的财产性收益。

此外,我们国家现有相当数量的存量集体经营性建设用地,例如部分乡镇企业发展不善造成闲置地、废弃地。这些土地量总量较大,分布集中,同时土地权属、用途比较清晰,入市成本低,我们调查发现,这些存量土地构成各试点地方入市土地的主要部分,这也从侧面说明了,完成土地确权,界定土地权属的重要性。

兼顾多方利益划分

《21世纪》:集体经营性建设用地入市的收益,如何分配?

夏涛:权属问题清晰后,第二个问题是建设用地入市后的收益分配问题,这涉及整个入市交易体制的设计。增加农民的财产收益是改革的初衷,相应制度必须围绕这一主题而设定。

这首先是交易主体如何确定的问题,在土地入市后,交易主体究竟是地方政府、村民小组还是村民个人?今年的1号文件提到,要抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律,赋予农村集体经济组织法人资格。

交易过程而言,与土地使用者的交涉方是谁,谁来掌握谈判的议价权,交易的决定权?一些地方试点以乡镇来做土地储备和交易的中心,以乡镇为中心的话,减少了土地征收这一环节,但如何防止乡镇政府官员与用地企业之间的不规范交易行为,还需要更加谨慎的制度设计。

最后才是具体的收益分配。这就需要兼顾国家、集体和个人的利益划分,入市后的收入不可能完全给村民,地方会完全丧失积极性。在具体的分成比例上,目前没有统一的标准,一些地方采用分层制,是国家、集体和个人各三分之一,在保障国家利益、提高地方积极性和维护农民财产权益的同时,将三分之一权益划归集体所有,保障壮大集体经济,最后通过股份等各种形式返还给农民。

《21世纪》:如何解决集体经营性建设用地的定价问题?

夏涛:随着土地利用规划的变化,土地价值也随之发生变化,定价的问题也就出现了。集体建设用地入市后,价格是按当前实际用途还是规划后用途来定?这中间存在巨大的利差。完全规划后的用途来与农民和小组来结算,看上去完全返利于民,但地方政府的积极性较低,推动难度很大。同时,一些偏远地区的土地价值不高,入市后难以形成实质性的财产收益,因此地方政府和当地村民推动这一改革的动力也不大。

各地的做法是折中的办法,比如安徽有关方面“变通”支持土地改革试点县金寨将宅基地腾退节余指标对接合肥、即将腾退复垦的结余建设用地指标在省域范围内有偿调剂使用,既补充了合肥用于城市用地紧张之需,又大幅度增加了金寨的土地收益,由此再按比例分成返还给当地集体和权属人,实现多方共赢。这实际上突破了现有的一些体制障碍,但作为改革尝试,有其积极的探索意义。

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