专家：扶贫事业中的金融瞄准策略

（原标题：扶贫事业中的金融瞄准策略）

构建以金融瞄准措施为核心的新型扶贫战略，有助于解决农村贫困家庭内在能力不足的现象，加快扶贫战略目标的实现。新型金融瞄准政策的实质，就是发挥政策性金融与商业性金融的协同作用，区分导致农村贫困现象的不同原因，瞄准农户，采取有针对性的帮扶措施。

为了最大限度地减少农村贫困现象，需要将家庭瞄准纳入新的扶贫战略，与社会保障、区域开发形成扶贫政策框架的三大支柱。家庭瞄准就要针对每个农村家庭进行贫困识别和建档立卡，设计量身定做的扶贫方案。

鉴于导致不同家庭贫困的原因多种多样，可以教育水平作为代理瞄准工具；可以考虑在农村地区推行十二年义务教育制度，普及高中阶段教育；率先对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费、中等职业教育免除学杂费，让未升入普通高中的初中毕业生都能接受中等职业教育。

对于贫困家庭子女入学提供教育贷款可以起到内生的自我精准定位的作用，能更好地激发农村贫困家庭通过教育贷款提高子女教育水平的动机。针对农村贫困家庭医疗给付和养老投入不足的现状，出台专项扶贫保险，可以消除因病致贫和因病返贫的现象，对于巩固扶贫成果具有十分重要的保障作用。通过教育信贷支持和专项保险计划，能够消除导致贫困的共同因素，为家庭瞄准提供坚实的基础。

我国“十三五”规划指出，农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须发挥政策性金融与商业性金融的互补作用。采取有针对性的金融瞄准政策，有利于实施精准扶贫、精准脱贫，提高扶贫效果。

多年来，在经济增长和扶贫开发政策的积极推动下，我国农村贫困状况大为缓解。但与此同时，我国农村贫困人口的分布特征也在发生改变，环境、资源等自然因素对贫困的影响逐步减弱，家庭自身的因素成为剩余贫困人口致贫的主要原因。上海财经大学的“千村调查”项目以“农村基础金融服务的覆盖与使用”为主题，进行了全国范围的随机抽样和定点调查，调查范围涵盖全国31个省、市、自治区（港、澳、台地区除外），231个地级市，520个县和1179个村。除对农户进行随机抽样调查外，还在30个定点县，对当地县政府、当地主要农村金融机构、村委会进行了问卷调查，共走访农户2万余户。调查发现，非农收入已成为影响农户富裕程度的主要因素，越富裕的家庭，非农收入占比越高。进一步的数据分析显示，不同收入等级的家庭成员，受教育程度的差别十分明显，有83％的贫困人口其家庭成年人所受的教育年限不到9年，接近一半的贫困家庭中的所有成员最多只有小学文化程度。

对农村家庭来说，教育是一项重要的资产，它不仅会使受教育者本人得益，而且还使其家庭和所在地区、工作岗位受惠。对知识和技能的掌握，既决定着一个人的收入水平，也是社会经济发展的重要驱动力。当前，我国扶贫工作存在重生产性投入、轻人力资本投入的结构性缺陷。基于此，该调查认为，从长期来看，通过对农村家庭的教育投入，提升贫困人口的人力资本，会提高农村劳动生产率和资源配置效率，从而提高农户的经济效益，从根本上解决农村家庭的脱贫问题。教育扶贫无论在管理成本、瞄准精度和资金使用效率等方面，都值得政府加大政策力度，为扶贫对象启动人力资本的积累，有效缓解慢性贫困和贫困的代际传承，改变脱贫的脆弱性，抑制返贫的发生，最终实现农村人口对发展的本质上的要求。

实施以金融瞄准措施为核心的

新型扶贫战略

随着贫困率的下降，贫困人口在地理上的分散将导致消除贫困人口变得更加困难，需要改变传统上以地区为主的瞄准机制。此外，为了实现贫困人口的稳定脱贫，以社会救济和区域开发为主的扶贫政策也需要做出相应的调整。我们认为，构建以金融瞄准措施为核心的新型扶贫战略，有助于解决农村贫困家庭内在能力不足的现象，加快扶贫战略目标的实现。新型金融瞄准政策的实质，就是发挥政策性金融与商业性金融的协同作用，区分导致农村贫困现象的不同原因，瞄准农户，采取有针对性的帮扶措施。

（一）由地区瞄准转向家庭瞄准

扶贫瞄准是扶贫政策指向的目标以及针对扶贫对象进行的资源投放的过程，包括瞄准对象和采用的瞄准工具。根据瞄准对象的范围大小，扶贫瞄准可以分为地区、县、村、户、人口等。

贫困人口是一个具有异质性的群体，导致其贫困的原因多种多样，这些原因包括其各自的家庭特性与社会环境，而不仅仅是其居住地区。随着我国扶贫事业的不断推进，剩余贫困人口的地域分散性将不断加强，如果采取传统政策，这些人群将更难触及。此时，家庭瞄准相比地区瞄准具有明显的优势。因此，为了最大限度地提高扶贫的效果，必须在社会保障、区域开发之外，把家庭瞄准放在突出的位置，形成扶贫战略的三大支柱。对贫困农户家庭的瞄准，就是要针对每个农村家庭进行贫困识别、建档立卡，并制定基于家庭的具有针对性的扶贫方案。

（二）农村贫困家庭获得的金融服务有限

整体而言，我国农村居民的贷款可得性偏低，无论家庭富裕程度如何，只有不到20%的农村家庭能够获得贷款的支持。对于经营性贷款（包括生产经营贷款和创业贷款），脱贫户得到贷款的比例为6.63％，显著高于最贫困家庭的3％。脱贫户获得消费贷款的比例最高，约为7.8％，而相对贫困的家庭能够获得的消费贷款比例较低。也就是说，部分信贷项目资源流向了非贫困人口。对人力资本的投资具有在未来得到回报的特点，但贫困农户缺乏对人力资本投资的能力，相当部分的农户不能长期支持子女的教育，也无钱去看病。

贫困户获得贷款比例偏低，有两种可能：一种是没有贷款需求；另一种是有贷款需求但是由于信用价值低、无担保等原因而无法得到贷款。调查数据表明，收入越高的人群，需要借钱的比例越低，在特困户中，只有5.48％的家庭表示不需要借钱，这一比例在脱贫户中超过了10％。同样，越贫困的家庭，越表现出要么没有办法借钱，要么诉诸高利贷的现象。

通过对比得到贷款的贫困家庭与没有贷款的贫困家庭的人均收入，我们发现，没有贷款的贫困家庭其人均收入更低，也就意味着这些家庭的贷款需求可能是由于自身原因无法从金融机构获得贷款。而且，从人均收入角度而言，获得贷款的脱贫户的人均收入显著高于贫困家庭的人均收入，对于以市场规律运作的金融机构贷款必然也偏向于收入更高的脱贫户。

根据“千村调查”的数据样本，目前我国农村金融服务的可及性比较低，它们更多地依赖农村的非正规的金融活动，最主要的借款方式为向亲戚、朋友借款，占比约为73％，第二大的借款渠道是通过银行或农村信用社贷款，占比约为14％。

针对我国内地农村各种类型的资金来源，我们统计了不同富裕程度的农户在各种借款渠道中的比重。其中，脱贫户占传统资金来源的绝大比例。例如，从银行或信用社借款，从村镇银行、资金互助社贷款等，向亲戚、朋友求助等渠道中，脱贫户占比都超过60％，而极度贫困户和普通贫困农户只占10％的传统渠道份额。然而，通过借高利贷获得资金的方式，贫困家庭和有返贫风险的家庭占比超过了60％。在正式进入金融市场受阻的情况下，贫困户只能求助于高利贷，而也可能会导致部分人更加贫困。

（三）教育信贷支持是有效的金融瞄准措施

造成贫困的原因有很多，例如，可耕种的土地十分贫瘠、缺乏有劳动能力的家庭成员、长期患病的困扰、缺乏合适的农村就业机会等。如果采取家庭瞄准的政策，按照导致贫困众多因素的不同组合，可以将贫困人口分成多种不同类型，从而采取更有针对性的、面向家庭的扶贫方案。然而，除了导致贫困的个体因素外，有些因素仍然适合于贫困人群的大多数人。根据我们的调查，几乎所有贫困家庭的成年劳动者的教育水平都非常低，这使得他们很少有人能够获得非农业就业机会，也限制了他们外出务工的可能性。对这类贫困人群而言，增加对他们人力资本的投入，包括提高其接受教育的水平和增加职业培训的机会，是缓解慢性贫困的有效方式。

农村贫困人口的主要资产，就是其自身拥有的劳动力，在家庭规模给定的条件下，提高其收入的关键就是增加其劳动的报酬，以改善其生活条件。而报酬更高的就业机会，往往与劳动力已有的受教育程度有密切的关系。

调查表明，无论贫困程度如何，学历越低的家庭，其非农收入在家庭收入中的占比越低。因此，学历与劳动报酬有密切的关系。解决贫困的一个可行的方案，就是要进一步加大对贫困家庭教育投入的支持力度。

阿马蒂亚·森认为，贫困的根本原因并非简单的收入减少，而是因为这些人丧失获得收入的“能力”。由于人们所处环境的不同或环境发生了变化，致使这一群体获得收入的机会减少，因此他们得以实现其福利的能力相对于其他人而言显得尤为不足。我们的调查间接地支持了这种观点，在获得收入的能力中，教育显得尤为重要。受教育水平能影响贫困的代际传递，那些父母受教育水平低的子女更有可能生活在低收入的家庭之中。工作是迄今为止摆脱贫困的最有效的方式，我们的调查发现，大多数身体健康的农民都有强烈的劳动参与意识，但他们能够从事的工作技术含量低，因而是低收入的和间断的。另一方面，贫困家庭出于对经济能力的考虑，被迫提前结束了让子女接受充分教育的机会。

传统的观点认为，正是由于经济的贫困才使得部分地区的未成年人提前进入劳动力市场，以缓解个人或家庭的经济负担。我们通过与农户的访谈还发现，未成年人自愿弃学、被迫就业还有一个重要的因素，就是对能否在九年义务教育之后，顺利进入高中或职高就读的担忧。所以，解决农村贫困现象的一个必要举措就是进一步加大教育投入，可考虑率先在农村地区推行十二年义务教育，提高农村家庭的人力资本。一方面，中国“三农”问题的解决，不能靠城镇人口，只能依赖广大农民自身，普及农村十二年义务教育，提高农村劳动力素质，对于我国农村的长远发展有积极的意义。另一方面，农村子弟融入家乡的教育和升学系统，可以减少农村家长外出务工的顾虑，降低农村子弟在迁入地就读高中的高成本。此外，还可以盘活农村教育资源，有效缓解教育不公的程度。对于扶贫工作来说，实施十二年义务教育的政策，提高农村人口的就业竞争力和劳动报酬，能够从根本上阻隔贫困的代际传递。

通过分析农户的贷款用途发现，农村家庭的贷款用途主要集中于助学贷款、医疗贷款、经营性贷款、消费性贷款以及其他贷款五大类。但不同收入家庭的贷款用途又表现出明显的差异，收入越高，将贷款投向人力资本形成的用途（包括助学贷款和医疗贷款）就越明显，而脱贫户用于助学和医疗的贷款比重只有10.67％。因此，解决农村贫困现象的一个可行的手段，就是超越义务教育的范围，为高中教育提供更大的公共资源的支持，以更好地改善农村贫困人口的人力资本。由于传统的学费免除或补贴政策在这一领域的失效，因而就需要在这一领域重构传统的扶贫信贷补贴政策，以教育信贷作为瞄准机制，定位到农村贫困家庭，帮助他们进行补充投资，使有在校学生的贫困家庭不会因缺少劳动力而出现人均收入下降的情况，保证农村贫困家庭的学龄子女不会辍学。

通过信贷政策而不是财政补贴的方式，其优势在于，它不是免费的资金，从而减少了不合适的家庭争夺这笔资金的可能性。但教育信贷仍属于政策性金融支持的范围，在学生就读期间，家庭不需要支付这笔贷款的本息，一旦学生完成高中学业就业后，就需要制订专门的还款计划，利息可以享受政策性优惠贴息。如果学生能够进入大专以上学校就读，则可与大学助学贷款相接续，用助学贷款偿还高中期间的贷款本息，或至其大学毕业就业后逐步偿还。

（四）政策性医疗保险是重要的金融瞄准手段

在对风险的认知方面，我国农村居民认为对其生活水平影响最大的因素主要是疾病。无论贫富，有近一半的农村家庭担心疾病对其家庭造成的影响。此外，脱贫家庭比贫困家庭更担心意外事故对生活水平造成的影响。

通过调查数据我们进一步发现，农村家庭的成员罹患重大疾病的情况比较普遍，而且随着收入的不同存在明显的差异。平均有24.07％的农村家庭有成员罹患重病，这个比例随收入的递增而下降。41.44％的特困户家庭，有成员患大病；而脱贫户这一比例下降为21.06％，减少了约一半。我们大致可以推测，一些长期贫困家庭，因为有成员患有较严重的疾病，从而不能正常参与劳动，无法获得相应的劳动报酬，因此疾病成为导致贫困的一个重要因素。

此外，与已脱贫家庭相比，一些特困户、贫困户和风险户认为教育或医疗是家庭最大的一笔开支，除去日常消费和教育投入外，认为看病支出占比最高的家庭，平均高达20％。这表明，在很大程度上因病致贫、因病返贫的现象依然十分突出。随着我国新型农村合作医疗的快速推广，农村医保的参保率大幅上升，覆盖的问题已基本得到解决。但是，目前的医保给付水平尚比较低，农村家庭成员一旦身患重病或大病，依然会给家庭带来沉重的经济负担。

因此，在农村地区针对贫困家庭建立大病医疗保险机制，对于脱贫的稳定性来说，具有一定的现实意义。拥有一份可负担得起的健康医疗保险为家庭和个人提供了最基本也是最重要的安全网，以减轻有家庭成员在遭遇大的医疗紧急事件或者患慢性疾病时给这个家庭带来的财务负担。

即便对于非医疗原因引起的贫困现象，保险服务的提供也有利于贫困程度的缓解。我们在此次调查中发现，农户对不同险种的需求与收入水平有密切的关系。随着收入的上升，购买人寿保险的家庭比例也逐步上升。但是，越贫穷的家庭，对养老保险越是关注，这反映了农村贫困家庭老龄人口较多的现实。此外，健康保险是农村家庭需求最大的险种，家庭收入越高，购买得越多，有超过60％的脱贫家庭购买了健康保险。对于财产保险的购买状况，特困户、贫困户和风险户没有明显的差异，在已购买过保险产品的家庭中，近30％购买过财产保险，而脱贫户购买财产保险的比例接近50％，远远高于其他收入家庭。

面临风险的行为对农村贫困家庭具有十分重要的影响。出于风险防范的需要，贫困家庭还需要从本来就较低的收入中保留一定的预防性储蓄，这进一步降低了农村贫困家庭的消费水平。与传统的理论不一致，农民对保险有旺盛的需求，但目前国家提供的基础保险对贫困家庭来说还远远不够。因此需要进一步从扶贫专项资金中拨出一定的款项，成立专项扶贫保险，探索更有利于家庭瞄准的保险支持机制。

结论与建议

随着扶贫攻坚战略的实施和坚持不懈的努力，我国贫困人口逐年减少，越来越多的农村人口能够分享经济发展的成果。中国在扶贫领域取得的巨大成就，也为世界扶贫开发事业作出了重要的贡献。然而，目前剩余贫困人口在地域分布上更为分散，传统的以地区为基础的扶贫瞄准机制，其成效越来越受到限制，这使得我们进一步削减农村贫困人口的努力面临重大的挑战，到2020年，实现7017万农村贫困人口完全脱贫的任务依然十分艰巨。

本次“千村调查”表明，农村家庭的贫困与教育水平较低存在显著的正相关关系，而且由于缺乏必要的教育也会导致贫困家庭难以通过经营性活动有效提高收入水平。缺乏教育，也就意味着具有较低的获取信息的能力，难以通过参与市场交易改善收入状况，尤其是随着现代产业升级趋势的发展，缺乏教育的农村劳动者将来也更难通过打工的方式获得收入。因此，缺乏教育是农村贫困人口产生的重要原因，是农村贫困家庭具有更大脆弱性的深层原因。缺乏教育，也意味着这部分农村贫困人口很难通过开发性扶贫政策的实施获益，难以获得经济增长带来的好处，甚至随着经济的增长，这部分缺乏教育和人力资本的贫困人口会日趋贫困。

尤为重要的是，对于贫困人口而言，虽然子女教育能够增加家庭的未来收入，但是短期收入对于贫困家庭的影响更大，带来的效用更高；同时，贫困家庭对于教育成本的增加更为敏感，在考虑到存在教育致贫的风险的情况下，贫困家庭更有可能产生子女辍学的情况。这一点，从贫困家庭有更高比例的小学最高学历就可以看出来，即使初中是义务教育，部分贫困家庭为了增加微薄的当期收入，子女还是选择了初中辍学。

在最高学历是初中的家庭中，贫困人口所占的比重依然最高，这也很好地说明了贫困家庭子女受教育水平存在的困境。而随着我国经济结构的转型，对于劳动力素质要求日趋提高，高中辍学的人群可能存在缺乏互联网等新的知识而不能满足要求，未来陷入新的贫困的可能性更高。我们的调查结果很好地说明了教育不足是贫困在代际传递的重要原因。与此同时，我们的调查也发现，农村贫困家庭对于教育贷款的需求最高，说明农村贫困家庭存在提高子女教育水平的需求，如果能用恰当的政策手段减少农村贫困人口的教育成本，同时增加农村贫困人口的短期收入，就能够较好地避免贫困的代际传递，对于从根本上提高农村贫困人口的收入水平具有特别重要的意义。

首先，为了最大限度地减少农村贫困现象，需要将家庭瞄准纳入新的扶贫战略，与社会保障、区域开发形成扶贫政策框架的三大支柱。家庭瞄准就要针对每个农村家庭进行贫困识别和建档立卡，设计量身定做的扶贫方案。传统的扶贫政策，存在不能精准定位的缺陷，亟须加以改进。

其次，鉴于导致不同家庭贫困的原因多种多样，可以教育水平作为代理瞄准工具；可以考虑在农村地区推行十二年义务教育制度，普及高中阶段教育；率先对建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费、中等职业教育免除学杂费，让未升入普通高中的初中毕业生都能接受中等职业教育。

第三，对于贫困家庭子女入学提供教育贷款可以起到内生的自我精准定位的作用，这是由贷款的偿还性所决定的。由于教育贷款未来需要偿还，非贫困家庭也就没有动力去申请这样的贷款，只要制定相对合理的申请标准，同时非贫困家庭有渠道获得生产经营性贷款，也就没有必要花费额外的成本申请教育类贷款，这样就能有效地降低教育扶贫贷款政策实施的信息和甄别成本。与此同时，贫困家庭对于教育贷款具有内在的需求，如果教育扶贫贷款在设计上具有如下的特征，就能更好地激发农村贫困家庭通过教育贷款提高子女教育水平的动机：首先，扶贫教育贷款并不是用来支付子女的教育费用，贫困家庭可以将扶贫教育贷款用于家庭的消费，这样就能够提高贫困家庭的当期收入，降低子女辍学带来的收入对于贫困家庭的效用水平；其次，扶贫教育贷款的期限要足够长，还款的主要来源是农村贫困家庭子女未来的收入。显然，子女教育水平的提高能够有效提高农村家庭未来的收入，从而有效保证了教育扶贫贷款将来偿还的概率。因此，教育扶贫贷款既具有内生的自我精准定位的功能，也具有内在的自我偿还的功能，对于农村精准扶贫政策的实施效果有着显著的正面影响。这样，通过实施扶贫教育贷款，可以整合政策性金融和商业性金融的优势，有针对性地出台教育贷款措施，提高农村贫困家庭成员的教育水平，实现更高的劳动回报。

第四，针对农村贫困家庭医疗给付和养老投入不足的现状，出台专项扶贫保险，可以消除因病致贫和因病返贫的现象，对于巩固扶贫成果具有十分重要的保障作用。

总之，通过教育信贷支持和专项保险计划，能够消除导致贫困的共同因素，为家庭瞄准提供坚实的基础。在此基础上，中国的扶贫事业将取得更大的成就。

（作者单位：上海财经大学金融学院）