中国金融监管体系改革方向前瞻|金融创新

中国金融监管体系改革方向前瞻

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（原标题：中国金融监管体系改革方向前瞻）

蔡浩

2月下旬，多家媒体传出监管部门正在拟定统一的资管产品监管办法，引发市场热议。在“两会”召开之前，关于中国金融监管体系改革的话题再度成为焦点。2月28日，中共中央总书记习近平主持召开中央财经领导小组第十五次会议，会上再次强调要防范金融风险、加快监管协调机制的建立，被认为是对金融监管体制改革的定调。本文试图结合习近平总书记的讲话，前瞻中国金融监管体系改革的方向。

金融监管体系为什么要改革

从金融发达市场的发展来看，金融体系由分业经营向综合化（混业）经营转变是大势所趋。在这种发展背景下，尤其是近年来金融创新不断加速的趋势下，现有分业监管、分段监管的模式就难以匹配，2008年国际金融危机的爆发、2015年中国股市受到的重挫以及近年来备受争议的保险资金对多家上市公司的敌意收购都证明了这一点。从风险防控角度来说，分业监管职能防控局部金融风险，却无法应对系统性金融风险的累积，因此需要在一个更宏观的框架下，统筹协调各种监管资源，达到对系统性风险进行审慎监管的目的。

中国金融监管体系改革的方向

在中央财经领导小组第十五次会议上，习近平强调，防控金融风险，要加快建立监管协调机制，加强宏观审慎监管，强化统筹协调能力，防范和化解系统性风险。要及时弥补监管短板，做好制度监管漏洞排查工作，参照国际标准，提出明确要求。要坚决治理市场乱象，坚决打击违法行为。要通过体制机制改革创新，提高金融服务实体经济的能力和水平。

首先，习近平总书记强调要“加快建立监管协调机制”，“强化统筹协调能力”，强调的重点是“协调”，而非“统一”，这似乎说明，此前市场传闻的几种金融改革方案中，学习英国模式、将一行三会进行合并的方案至少在短期内是不会实施的，而将四个部门重新组合成两个部门的方案实施可能也不大。四部门的架构格局或不会有太大变化。

英国的金融监管体制在2008年金融危机后进行了改革，撤销了金融服务局（FSA），将审慎监管职能回归英格兰银行（英国央行），并在其内部设立金融政策委员会和审慎监管局。另设有独立于英格兰银行的金融行为监管局。实际上实行了金融监管的集权模式，这与习总书记强调的重点显然不够吻合。

其次，习近平指出，“要及时弥补监管短板，做好制度监管漏洞排查工作，参照国际标准，提出明确要求”。在排除了英国金融监管集权模式的情况下，国际上较为完善的金融监管标准就只有美国的多头分权金融监管体系。这表明我国或将参照美国的多头金融监管体系，监管机构虽然仍互相独立，但监管上将以机构性监管和功能性监管并重。

美国的多头金融监管体制是较为典型的分权式监管，监管机构的监管对象和范围分工明确，在金融工具单一的时代，这种监管体制可以有效防范局部金融风险。然而，随着金融创新的快速推进和衍生品市场的崛起，这种体系也暴露出监管真空和监管失控的问题，暴露出应对系统性金融风险无力的弊端，这集中表现为次贷危机和金融危机的爆发。危机后，美国对金融监管体系进行了重大改革：监管重心从局部风险转移到系统性风险；建立金融稳定监察委员会，加强机构协调；强化美联储监管权力；将保护消费者利益作为监管目标。

习近平强调的“加快建立监管协调机制”，“体制机制改革创新”，“及时弥补监管短板”，或表明中国也会参考美国在金融危机后的改革经验，建立一个高规格的金融监管委员会，成员可能包括财政部、一行三会的主要负责人，甚至不排除由国务院更高级别官员牵头的可能。参考美国金融稳定监察委员会的职能，当一些金融企业太大或太危险而可能威胁金融稳定时，委员会可向央行建议对其实施更严厉的监管，限制其合并、收购等扩张活动。当出现金融创新可能涉及多头监管的时候，委员会可以授权央行牵头各部门制定统一的监管制度，对机构监管与功能监管进行统筹。（2月下旬媒体传出并经部分监管官员证实的央行牵头制定统一的资管产品监管办法，可以看作是这一改革的先行）

而“加强宏观审慎监督”则表明或将赋予中国人民银行更多的功能监管权力。目前美国的功能性监管框架中，对混业经营的监管主要体现在金融控股公司上。美联储对所有金融控股公司（或拥有混业经营特性的大型银行）拥有审慎监管权，即所谓伞形监管，必要时也对证券、保险等子公司拥有仲裁权，是能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家监管机构，地位较为超然。

若以此为改革思路，在未来的金融监管体系中，中国人民银行或将统一货币政策权和宏观审慎为主的功能监管权，对系统重要性金融机构（以金融控股公司或大型银行为主）及其子公司拥有审慎监管权。而银监会、证监会和保监会（假设机构不变）则会更加侧重微观机构行为的监管以及对消费者、投资者权益的保护。而作为金融监管统筹协调机构的“金融监管委员会”（姑且这么叫），则以维持金融稳定、防范系统性金融风险为目标，实现跨机构、跨功能的信息共享和统筹监督，将所有金融领域纳入监管范畴，弥补监管空白，协调监管冲突，减少监管失控的局面。

此外，金融监管体系改革还可能包括对金融机构业务的规范，强调各机构回归传统领域，对不同类型金融机构所能从事的业务范围进行限制（这一点从近期关于期货公司要回归主业、不再开展资管业务的传闻可见端倪）。这么做的目的则是为了减少资金空转、脱实向虚的现象，实现习近平总书记最后强调的“提高金融服务实体经济的能力和水平”。

（作者系中国首席经济学家论坛高级研究员、恒丰银行研究院宏观经济研究中心负责人）