高培勇：2017年税制改革重点应放在直接税

（原标题：高培勇：2017年税制改革重点应放在直接税）

高培勇认为，我国要构建现代税收制度，促进社会公平正义，改革的方向应是让税费负担的分配和人们的收入、财产挂钩。

2月22日，由中国国际经济交流中心主办的“经济每月谈”聚焦财税体制改革。

中国社科院学部委员、经济所所长高培勇在论坛上对新一轮财税改革进展进行系统评估，并从财税改革全局角度指出2017年需要迫切推进的内容。

2013年11月，中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确财政是国家治理的基础和重要支柱。

2014年6月30日，中共中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，确立预算改革、税制改革、央地财政关系三大重点任务，并提出新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

对于改革推进的成效，高培勇认为，这轮财税改革推进不如1994年改革那样迅速，这是因为经济新常态下的财税改革，面临诸多挑战，如收入增速下滑，支出压力加大，财政困难有所加剧，再者，财税体制改革不能走过去的增量调整，而存量调整会涉及到既得利益等。

展望2017年财税改革，高培勇认为，2017年优化税制，重点要放在直接税上，推进个税、房地产税等改革；预算改革，应关注预算法实施条例落地过程；央地关系调整，应该坚持分税制的方向，对既有分税制加以完善，调动中央和地方两方积极性。

税制改革：应提高直接税比重

区别于1994年调总量，本轮税制改革目的是调结构，目标是通过优化税制促进社会公平正义。

税制改革方面，高培勇介绍，营改增全面启动，资源税、消费税改革正在进行中，税收征管体制改革也已启动。以营改增为代表，2016年全面营改增减税规模在5000亿元，间接税比重有所下调，但直接税改革有点裹足不前，由于税制改革不够协调，结果就是减税导致赤字增加。

高培勇认为，2017年税制改革重点应是逐步提高直接税比重。直接税涉及个税、房地产税、遗产和赠与税，均是直接针对居民个人开征的税种。

理由是，“若仍在完善营改增上做文章，是偏离了改革的主要目标。因为依靠增加赤字来支撑减税政策，不能改变资源配置格局，政府债务的发行及派生的利息支出等，会增加原有政府支出规模，进而要求增加税费收入，无法真正为企业降低负担。”

为何要增加直接税比重？高培勇表示，税制结构是否现代，最根本的差异是税费负担分配标准。我国70%的税收为流转税，就是按消费分配给企业纳税人，企业把这笔税加到各种商品和服务价格中去，谁买谁负担。表面上看似公平，实际隐藏着很大的不公平——收入越低的人群，缴税支出占总收入的比重越高，因为穷人大部分钱都用于消费，富人更多的钱用于投资和存款等。

高培勇认为，我国要构建现代税收制度，促进社会公平正义，改革的方向应是让税费负担的分配和人们的收入、财产挂钩。“在维持税负不变的情况下，进行结构调整，财产多的人加税，财产少的人减税；收入高的人加税，收入低的减税。”

不过，增加直接税，对个人征税，难度很高。“我国纳税人对税的感觉太低，2016年政府财政收入16万亿元，其实跟大家都有关，因为买一个馒头、一瓶感冒药等，都是含税的。”

“看到税制改革的趋势，我相信大家会支持直接税部分的取代间接税，让我国税收制度更透明，让税收制度离公平正义更近一点。什么时候大家共识多一点，房地产税的脚步就近了。”高培勇说。

预算改革：操作层面有待细化

预算改革最重要的进展，在于新预算法的通过。2014年12月，预算法修正案经全国人大常委会审议通过，新预算法自2015年元旦正式实施。

高培勇认为，新预算法开宗明义指出，法律规范的是政府收支行为，而非局限在财政收支，是很大的进步。但新预算法规范的重点仍在一般公共预算，政府性基金、国有资本经营预算、社保基金预算这三本预算，仍“按照法律、行政法规和国务院的规定执行”，这是预算法留下的一个遗憾。

2015年数据显示，后面三本预算在全部政府收入中占比还有30%以上。不过，规范预算覆盖的范围近年在不断扩大。2015年有11项政府性基金转列一般公共预算，2016年有5项政府性基金纳入一般公共预算。

将政府性基金转列一般公共预算，缓解财政困难，意味着有更多收入纳入到规范性最强的一般公共预算。高培勇介绍，“十三五”期间，全部政府性基金收入都要转入一般公共预算，这件事情很好，也很值得关注。

高培勇进一步指出，至今预算法实施条例并未出台，很多操作层面的有待细化，虽然外界对预算改革评价最高，但目前来看仍在起步阶段。

央地关系：进一步完善分税制

2016年8月份，国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见出台，央地关系调整迈出了第一步。

高培勇直言，按既定改革方案，是要合理划分各级政府间的事权与支出责任，但去年出台的意见前面加了“财政”二字，调整的是财政事权与支出责任。这相当于在原有改革范畴中，挑出一部分加以规范，某种意义上是一个“缩水版”。

“当然，为了取得进展，先行做其中一部分，打好基础后再往其他方面延伸，也是合理的。但是在具体问题，比如收入如何划分，支出如何划分，具体路线图还没有出来，目前意见只能算是一个方向待明晰的工程。”高培勇表示。

1994年财税改革，增加财政收入占GDP比重、中央财政收入比重这两大目标基本完成，但央地分税制在业内看来尚待完善。

1993年底，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中明确指出，“分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央政府对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。”

高培勇表示，这20多年来，从央地财政关系发展历程来看，分税制是很好的、适合中国国情的体制，推动了中国经济的发展，调动了中央和地方两方面的积极性。当前，应该在分税制的基础上进一步加以完善，使之更契合调动中央和地方积极性。

高培勇尤其指出，分税是分地盘，不是分钱，这是必须强调的。“分税制不等于分钱制，不是收了100块钱，你拿50，我拿50；而是把产生这100块钱的地分了，这块地归我，那块地归你，各种各的庄稼；分税制还包含分管，中央管中央的，地方管地方的，这是一个方向。”