多地法院调研农村土地纠纷 平等保护承包权等

（原标题：多地法院调研农村土地纠纷 平等保护承包权和规模经营权）

2017年中央一号文件要求，落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。

农业部部长韩长赋近日表示，在实行“三权分置”之后需要在坚持农村土地集体所有基础上，处理好传统承包农户和新型经营主体两者的关系，把承包农户、新型经营主体双方在承包地上权利厘清了，可以有效地避免和化解流转中产生的纠纷，确保农业的健康发展和农村的社会稳定。

事实上，涉及到土地流转中的纠纷并不罕见。近期，浙江、江苏等地法院和农业主管部门进行了关于农村土地承包经营权纠纷的调研，为平衡农户承包权和规模主体经营权进行尝试。

而据农业部经管司人士的一份调研报告建议，以促进土地规模经营、发展现代农业为导向，确定同等保护集体土地所有权、农户土地承包权和规模经营主体土地经营权的基本原则。

金小岗公司胜诉

金小岗农林科技产业园（下称金小岗公司）的胜诉给下乡的工商资本吃了一颗定心丸。

金小岗公司于2012年落户安徽小岗村，流转土地2300亩，建成了集育苗、果树生产、旅游观光为一体的现代农业产业园。

2012年5月27日，小岗村所在的小溪河镇政府与金小岗公司签订土地经营权流转合同，将上述流转土地出租给后者，再流转期限为15年。

双方约定：再流转的土地只能作农业用途，具体用途为种植业、养殖业、设施农业、生态农业、观光农业；当土地不再流转经营时，金小岗公司负责将该土地复垦成耕地退还镇政府。

随后，小溪河镇政府又与31户村民签订土地承包经营权流转合同，租用这些村民的承包地15年，从而为金小岗公司提供经营用地。

然而，2015年4月，当地村民宋大号为其2.575亩土地将小溪河镇政府告上法院，认为小溪河镇政府未经其同意将土地流转给金小岗公司，且流转土地改变了农业用途，修成了沥青柏油路面。

宋大号请求法院判令解除其和小溪河镇政府签订的流转合同，将其承包地2.575亩恢复原状后返还，同时赔偿损失1万元。

这块2.575亩土地权属可能决定这片2300亩产业园项目的生死。最终，经过两审判决，法院驳回了宋大号的起诉。

据《人民法院报》2月21日报道，小溪河镇综治办副主任张秀华说：“全镇先后流转土地4000多亩用于发展现代农业，只发生这一起纠纷，两级法院及时、公正的判决维护了土地集中流转的稳定性，也在村民中普及了法律知识。”

鼓励中长期流转土地

据韩长赋近日披露，截至2016年6月，全国2.3亿农户流转土地农户超过了7000万，比例超过30%，东部沿海发达省份农民转移多的地区这一比例更高，超过50%；全国承包耕地流转面积达到了4.6亿亩，超过承包地的三分之一。

大量的土地流转背后，不乏纠纷存在。据浙江省缙云县法院近日一份调研报告介绍，该院2012年至2016年受理的农村土地承包经营权纠纷案件中，农户与流转对象之间的纠纷占案件总数78.57%，农户与发包人即村委会之间的纠纷只占案件总数21.43%。

农业部经管司人士的一份调研报告指出，对于土地经营权，要重点体现对规模经营主体发展现代农业的支持，包括鼓励中长期流转土地、保护流转到期后经营方的优先续约权、允许土地经营权用于抵押担保，以调动他们加强农田建设、培肥地力、增加投入、发展可持续农业的积极性。

江苏省高级法院近日作出的一份调研报告也指出，不轻易认定流转合同无效。

当出现集体经济组织决议将土地流转但遭个别农户反对的情况时，江苏高院认为，因个别农民不愿意将其承包地流转出去，而影响土地成片流转和综合开发，村民会议讨论决定为其调换价值相等或更优的承包地的，除非存在明显损害其合法权益的情形，司法应当尊重。

但如果规模经营主体改变了承包地的用途，则很难得到司法保护。江苏省泰州市中院今年2月发布了《涉农土地权益纠纷审判情况》白皮书，其中介绍，某村委会将10.08亩土地经营权出租给陈某从事造船，此后陈某因故未缴租金，土地遂被村委会交给别人使用。陈某起诉村委会要求其履行合同，当地法院以土地性质变更未经批准为由没有支持他的请求。

各地法院处理此类问题的方法并不一致。上述金小岗公司案件中，村民宋大号亦提出金小岗公司改变了土地用途，但二审法院判决认为，土地的性质、用途是否改变应由相关主管部门进行认定。金小岗公司作为涉农性质的企业，其在土地流转期内为生产经营需要而修建道路的行为不能由人民法院直接认定是否改变了土地的用途。

弃耕撂荒也不能收回承包权

“当农户的土地承包权和经营主体的土地经营权发生冲突时，法院应该根据个案具体情况进行分析，比如农户如果是因为有别的经营主体出更多钱流转他的土地而毁约，法院就不应支持，以维护契约精神。”中国社科院法学所研究员谢鸿飞说。

但这并不意味着农民的土地承包权不受同等保护。“如果农户是因为从城里返乡，除了种地没有其他谋生渠道的原因收回土地，法院就应该优先保护农户的生存权，而不是经营主体的发展权。”谢鸿飞告诉21世纪经济报道记者。

上述农业部经管司人士的调研报告也认为，对于土地承包权，主要是确保农户特别是进城落户的农户能够获得对外出租和征地补偿收益，能够在经济不景气时保留一条回乡种地的退路。

这建立在农户承包权不被轻易收回的基础上。上述江苏省高级法院调研报告认为，对于发包人以承包人弃耕撂荒为由收回或调整承包地的，即使承包合同有约定，也不予支持；对弃耕、撂荒承包地的承包方要求返还承包地的诉讼请求，应当予以支持。

在一些创新性尝试方面，农户承包权亟待取得与规模主体经营权同等的权利。

今年中央一号文件提出，深入推进承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。浙江省缙云县是承包土地经营权抵押试点之一，但上述缙云县法院调研报告介绍，在农村金融改革过程中，多地试点仅对四荒土地以及流转取得的农村土地承包经营权允许抵押，将家庭承包方式取得的农村土地承包经营权排除在抵押贷款范围外。