江苏农村资产改革样本:集体股如何保障农民利益?

（原标题：江苏农村经营性资产改革样本：集体股如何保障农民利益）

从江苏南方经济发达地区的实践看，“集体经济”的概念被发挥到极致，游走在“国有、民营”之间。集体成员享受分红和其他超国民的保障待遇，另一方面，企业收益不再与集体成员直接分享。

在中国，温饱问题近乎从根本上解决，致富奔小康成为了当下中国农村的首要任务。

怎样让农民更富裕？自改革开放以来，家庭联产承包责任制释放了农村富余的劳动力，为“农转工”时代顺畅解决了城市工业化所亟需的人力资源，这种相对廉价的劳动力成就了改革开放的成功。

当下中国已进入刘易斯拐点和库兹涅茨曲线的重叠期，经济增速放缓至一定的合理区间，留下空间调整产业结构、转变发展方式、整治生态环境，这种根本性的变化也促使广大农村要对生产力和生产关系进行新一轮调整。

目前，新一轮农村土地确权工作正在有序推进中，以明确和放活农村土地承包经营权，农民可根据自愿原则将“经营权”依法配置给有能力的主体，发展农业适度规模经营，促进“三农”发展，尤其是农民的增收与致富。

从国务院近期出台的《关于稳步推进农村集体资产制度改革的意见》（下称《意见》）看，所有一切改革目标的达成，都围绕“土地”这个核心。

根据改革的逻辑，要产生收益以及致富，由土地而衍生出的“资源性、经营性和公益性”等三类农村集体经济产权成为重点，而经营性资产的产权改革是《意见》和现实中着重推进的。

21世纪经济报道记者在采访调研中获悉，不同地区亦有着不同的探索。

集体经济发挥到极致

自改革开放到2000年左右，江苏居民收入较全国和周边地区出现快速增长，其中农民收入主要得益于乡镇企业的发展。但进入新世纪之后，江苏居民收入与全国基本保持同步。

2016年11月，江苏省第十三次党代会报告提出，“现阶段居民收入与经济发展水平还不够相称，有些地方老百姓收入还不高。不改变，则高水平全面小康社会就不可能得到人民群众的认可。”继而，将“三个口袋”的次序调整为“居民收入、企业利润、财政收入”，显示出执政者对发展形势的准确捕捉。

也就是说，江苏居民的平均收入与经济发展不协调、不对称，以及经济相对欠发达地区的农民收入低这一“短板”，得到了重视。

受访21世纪经济报道记者的官员、学者以及农村居民，都一致认为，任何一项政策都有“最佳时间窗口”，原先的家庭联产承包责任制和集体经济模式在解决了农村的温饱之后，经过改革开放近40年的发展，应当进行适当的调整。

比如，实行联产承包后，普遍意义上农民可以离开土地、外出打工，增加收入。但当收入增速超过经济增速的时候，也就意味着“留地、打工”红利时代的结束。

“现在看来，这一方式的效益最大化已维持了很多年，随着人口老龄化就开始向下”，徐州睢宁县委农工办主任卢霄对21世纪经济报道记者表示，原有的制度经过多年发展后出现三大限制：一是以户为单位，农业种植的规模化、机械化无法有效实施；二是先进的技术推广难，品质、效益等提升有限；三是人的创造性难以发挥。

最为关键的是，农村土地性质是集体的，这是本轮农村集体资产制度改革中，需要妥善处理的根本原因所在。同时，农村土地归属集体，承包人则为农民个体，责权不明，这是耕地流失、农民种田积极性不高的根本原因，也是进行新一轮确权的核心所在。

而从江苏南方经济发达地区的实践看，“集体经济”的概念被发挥到极致，游走在“国有、民营”之间，可以跟随社会形势的变化进行性质上的调整。一方面，以华西村为典型，发展出的“集体性质”的企业（即利用乡镇级别的国有企业完成了集体化），产权仍属于“集体村民”共有。但“党委、行政和企业”，“三种职权”高度融合和统一，并延续至今，集体成员享受分红和其他超国民的保障待遇；另一方面，则在发展中依法依规切割了集体和个人之间的利益，集体性质的企业则完成了民营化，企业收益不再与集体成员直接分享。

新的变化来自于近些年大规模城镇化的推进，集体经济或集体企业不明显的村级及其土地被快速“城市化”，从而引发出的一系列变革。

做大经营性资产

根据江苏全面建设小康的体系设计，农民收入是重要的考核指标。考虑到直接给每个人发钱的条件不成熟，因此在江苏欠发达地区，集体经济被当作发展农村公益事业、实现农民富裕的有效途径，各种扶贫力量和措施都集中在建立“集体经济”性质的项目，“以扶贫开发创收”形式，再通过适当分配，提高农民收入。

“整体上我们还处在刚走了几步的阶段”，睢宁县委副书记王敏对21世纪经济报道记者说，县域经济的发展阶段决定了当下的重点是“做大蛋糕”，即先做大经营性资产。根据规划，到“十三五”末，全县村集体经济的资产平均规模要到达50万。

这一目标的确定是有基础的。经过5年多的探索后，睢宁采用“农田托管”模式的耕地面积达到了60万亩，占现有耕地面积的40%，且托管的土地中有80%实现了规模化经营。

当地种田大户、利农粮食种植专业合作社负责人陈振海告诉记者，经他托管和流转的土地总面积在5000亩左右，从2011年开始规模化种植以来，拥有农机农具、厂房等总资产超过300万元，“有给农户钱的，有直接给粮食的，方式很多，首先要确保农民的利益”。

其中，政府的支持主要来自于农机农具的购买补贴、农业技术服务、新品种提供，以及在生产服务、农产品加工、销售等方面实行税收减免优惠等。同时，在运作中，尤其是规模化的运营与新型农产品的种植，陈振海与其他4个股东每年可分红10万元/人，“领头人”的积极性得到保障。特别是，托管和流转土地的3%，可用于建与农业有关的物业。

至于自愿入社的农户通过集体经营性资产分红，卢霄坦白地说，“这还是理论研究课题”，希望在2017年能够“破局”。陈振海则理解为“确保每户家庭折合成现金后保持年度的增长”。2017年雨水多，粮食部分减产，算到农民头上的实际收入只是“略微增加”。

有较为富裕的村庄，进行了一些尝试，比如，适当补贴村民自缴的社会保险部分，但占比也仅有10%左右。

不过，陈振海等类似的人士，便是睢宁县解决集体经济增收中重点打造的新型农业经营主体，是推动集体经济发展的领头人，由他们领导的各种农民专业合作社有1830家。当地希望通过做大合作社的规模后再实现较大程度和范围内的分红，所以在发展的主线下，收入中不超过30%可以由村一级的管理者提取，激励其“有事干”。

截至2016年12月底，睢宁村均集体经营性收入21.54万元，5万元以下（不含5万）的村1个，10万-20万元（不含20万元）的村178个，20万-50万元（不含50万元）的村180个，50万-100万元（不含100万元）的7个，100万元以上的村3个。

但是，让陈振海们做得更大的同时，如何提升村集体的收入？

睢宁县形成了“十条途径”。比如，在土地流转过程中，对沟渠道路等农田基础设施进行整理后，其新增耕地产生收益，计入村集体收入；通过村庄整体搬迁等项目，整理出大量的土地资源，对多出的公共面积产生的收益，记入村集体收入；村集体牵头成立协会、合作社等组织，发展小手工业、电子商务等产业，开展各种农业经营服务，增加村集体收入。

21世纪经济报道记者注意到，在采访的多个“村样本”之中，财富积累最快的当数有产业基础和优势的。南京审计大学教授姜德波就认为，江苏富民的根本出路就在于鼓励民间创业，让普通的百姓在正常的工作之外有一份自己的产业经营收入。

这在睢宁县的八里社区得到了最好的印证。当地围绕钢铁市场，建有工业园，有十多个企业以钢铁为原料进行生产经营，以钢铁销售为龙头，发展出物流运输、家具销售、高效农业、休闲餐饮等业态，社区集体收入在2016年超过200万元。

另一通过养蚕产业致富的典型是桃园村，建立养蚕合作社，促成了桑枝、桑叶开发利用，切制桑片、加工桑茶等项目，80亩桑园每年可得纯收入30多万元。

有多种措施可以增加经济薄弱地区的经营型资产。睢宁县委副书记王敏对21世纪经济报道记者表示，一方面建议土地经营权抵押试点可以适当放开，让新型农业经营主体能够获取更多的金融资源，得以壮大规模，增加市场话语权；另一方面在土地确权中确权到人，解决“嫁出去的闺女”是否可以拥有土地的争议；第三，则是顶层设计上要能够让各种涉农资金更多整合，减少每个部门“政策打架”的可能性。

量化明晰村集体资产产权

江苏省社科院农发所副所长张立冬对21世纪经济报道记者表示，在经营性资产产权改革方面，集体成员的资格界定是改革的前提，尤其是在苏南地区长期生活的外来人口。

“这近乎残忍，但没有办法”，江阴市先锋村书记顾建刚对21世纪经济报道记者说。在村集体经营性资产的量化过程中，是以“户口”和“人头”作为准则的。

江阴市委农工办一位负责人就认为，集体经济的资产强调“集体共有”，是入社自愿、封闭运作，集体成员共享，因此外来人口不能作为基本单元看待，“国家强调的同城待遇，与此待遇是有本质区别的，看病、上学等是基本保障。”

在近些年来的发展中，因城市化的快速推进和“退二进三”的原则，先锋村已没有传统农业，成为了“城中村”，村集体经济的经营性资产全部为三产，其收入主要有物业租赁、土地出让、融资和物业管理等4块收入，由先锋村股份经济合作社统一经营和管理。

经营性资产量化后，先锋村的“集体股”和“个人股”按4：6分成。江阴市委农工办政研科负责人李勇告诉21世纪经济报道记者，根据具体情况不同，也有3：7、45：55等不同比例。以本次采访的通运村而言，2016年农民人均纯收入35680元，来自合作社的分红占人均纯收入的7.4%；先锋村则累计分红达到2713万元。

总体上看，到2016年底，江阴176家村级集体经济股份合作社，量化净资产51.4亿元，股东人均量化净资产1.23万元，共有农民股东55.79万人，占全市77.18万农民总数的72%，累计分红14.78亿元，其中最高的村人均分到1.96万元。

“量化明晰了村级集体资产产权、保障了农民收益，使得集体资产保值增值，也维护了农村的稳定”，李勇表示，成立股份合作社后，176个村平均增加净资产2527万元，最多的长江村增加了21亿元。

上述江阴市委农工办负责人认为，根据中央的精神，股权管理模式分为“动态、静态”管理两种模式，设立“集体股”是顺应国家提倡的静态管理，这样可以确保公共性支出。

据21世纪经济报道记者了解，待到土地确权完成后，中央则赋予各级农工办系统对各种合作社的“认定权”，这就具备了与工商系统认定的同等权利，拥有市场主体的权限。

因此，一旦完成“工商登记”，各类村级合作社是否需要缴纳税金的问题自然产生。此外，能否持续性盈利与持久性分红也考验着村级合作社。

此外，由于江苏省在2004年进行了户籍制度改革，在户籍制度上将农民和非农民统称为居民。因此，在本轮确权中，要对农村集体经济组织成员身份进行认定。

21世纪经济报道记者获悉，自中央提出建立事权和支出责任相适应的制度后，地方积极探索“政经分离”，实行村级自治和集体经济组织分设，村级自治职能与经济职能分离，破除行政村的“双重角色”，但合作社则按照经济实体要求进行运作，专门负责经营，不再承担社区建设和管理等职能。

从21世纪经济报道记者的采访看，多个地方均建议由财政统一保障村（社区）公共建设、治安、卫生医疗、村干部工资等社会事务的支出。