求解东北投融资困局:调整优化政府投资的方向

（原标题：求解东北投融资困局）

建议研究设立区域补偿性质的东北等老工业基地开发基金。长期以来，东北等老工业基地为其他地区经济发展作出了巨大贡献和牺牲，为进一步推进东北振兴战略实施，建议由中央政府联合北京、天津、上海和江苏、浙江、广东等沿海发达省份共同出资，参照世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织“软贷款”方式管理运作，为东北等老工业基地（以及其他经济欠发达地区和少数民族聚集地区）的重大基础设施和公共服务项目提供低成本、长期限的贷款或担保支持，提高项目融资的可获得性，降低融资综合成本，加快其建设实施进程。

近年来，受内外部多重因素的影响，东北地区经济发展和投资增长乏力，增速排名全国倒数，财政收入增长近乎停滞甚至大幅下降。东北地区的财政收入减少，制约了政府融资的可获得性并抬高了融资成本，并进一步制约了固定资产投资持续稳定增长。从国际国内经验看，经济下行时期，适度扩大有效投资需求无疑是逆周期宏观调控的重要举措，也有助于为下一步经济社会发展夯实基础。然而，近年来东北地区发展似乎陷入了区域性的“政府和企业融资难、融资贵—投资增长乏力—拖累经济增长、财政收入增速下降—政府和企业融资更难、更贵—投资增长更难—经济增长更为乏力”的困境。这种新形势下东北地区投融资和经济发展如何破局？

面对东北地区经济发展特别是投融资增长中存在的主要问题和困难，从扩大有效投资和稳增长、防风险的需要出发，笔者认为，东北地区应该着重做好以下几个方面的工作。

一是明确投资宏观调控思路和重点任务。东北地区要认真贯彻国家“十三五”发展规划纲要和供给侧结构性改革的要求和部署，确立适度可行的投资宏观调控目标，既着力于解决当前经济发展和投融资面临的实际困难，又着眼于经济和投资的长期可持续发展，把地方投资宏观调控的主要任务和工作重点放在更好地服务于创新发展、绿色发展、协调发展、共享发展和开放发展上来，放在充分发挥市场配置资源的决定性作用和激发各类投资主体特别是民间资本的动力、活力上来，放在更好地发挥政府投资的引导带动作用和简化投资审批手续、优化投资主体服务工作上来，放在改善民生、精准扶贫、促进就业等“补短板”的行业领域上来，放在建立公平透明的市场竞争机制和营造权利平等、机会平等、规则平等的投资环境上来。

二是积极争取中央政府的投资、融资支持。除了中央已经明确的东北地区振兴相关政策措施外，东北地区要进一步了解和掌握国家有关新型城镇化试点、海绵城市建设、城市地下综合管廊建设、双创发展等重点领域的投融资政策，积极争取包括中央预算内基本建设投资、专项建设基金、中央管理的政府性基金和其他中央财政预算内专项资金的支持。考虑到地方政府债券成本低、透明度高、期限长等特点，建议中央可适度扩大东北地区政府债券包括一般债和专项债的发行规模，为东北地区各级政府融资开辟低成本的资金渠道。中央在安排外国政府贷款和国际金融组织贷款等期限长、成本低的国外债务资金时，要向东北等老工业基地适度倾斜。

三是调整优化政府投资的方向和方式。东北地区要深入贯彻国家有关供给侧结构性改革的要求和部署，将各级政府投资资金重点投向“补短板”领域，主要包括扶贫攻坚、现代农业基础设施、企业技术改造、高技术产业和新兴产业发展、生态环保、水利以及有利于扩大消费和促进消费升级的基础设施和公共服务等。在政府投资资金的使用上，要注重发挥政府投资对社会资本尤其是民间投资的引导带动作用，综合考虑不同行业领域的技术经济特点和投资项目的实际需要，分别采取资本金注入、直接投资、投资补助、基金注资、以奖代补、运营补贴等不同的投资方式，试行“政府贷款”方式，提高政府投资资金的使用效率。

四是继续推进国有企业改革。东北地区是国有企业的扎堆地，国有企业改革发展的成效在很大程度上成为东北地区经济社会发展的“晴雨表”。目前东北地区国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题，有的企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全，还有的企业管理混乱，内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题突出。东北地区要结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和需要，根据主营业务和核心业务范围，准确界定不同属性国有企业的功能，尽快将国有企业划分为商业类国有企业和公益类国有企业。贯彻中央关于深化国有企业改革的要求和部署，商业类国有企业要以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，加快建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，加快推进混合所有制改革，提高经营管理水平，充分利用国家有关“去产能”、“去库存”、“去杠杆”和“降成本”等相关政策降低历史包袱，增强企业活力、激发创新发展动力。公益类国有企业特别是基础设施和公共服务类国企，要以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，加快引入市场机制，完善相关体制政策，建立健全激励相容的机制，积极盘活存量资产和资源，提高投融资能力，降低对政府投资资金和政府信用的依赖，提高运营管理效率，增强发展后劲，扩大公共服务供给能力。

五是加快推进地方政府投融资平台公司规范发展和转型发展。在目前经济发展和城镇化发展阶段，地方投融资平台公司仍然是各地方政府投资、融资的重要抓手，也是地方政府盘活存量资源、资产、资本的重要枢纽，在地方经济建设特别是基础设施和公共服务投融资中发挥着重要而独特的作用。东北地区要进一步深化体制机制改革，按照政府特殊目的公司和公营企业的改革方向，坚持“投资边界不越位、投资目的不营利和投资项目不挤出民间资本”的基本原则，厘清平台公司与地方政府的责权利关系，明确投资边界不超出政府投资事权范围，完善企业法人治理结构，建立健全激励和约束机制，提高科学管理水平，提高债务融资的透明度，走可持续融资和发展之路。探索建立平台公司的政府委托代建模式和授权投资经营模式，支持平台公司投资建设地方公益性项目和准公益性项目。对部分具备条件的平台公司，推行投资主体多元化，根据公司具体情况和地方发展建设需要，支持其向商业性国有企业和混合所有制企业转型发展，如有的可向城市综合服务商和产业园区综合运营商转型，有的还可以考虑向地方金融控股公司和产业投资控股公司转型。

六是健全重点领域投融资机制。注重投融资模式创新，充分利用现有投融资工具和产品，积极引入投贷组合、债贷组合、保贷组合等投融资模式，大力发展融资租赁、积极拓宽融资租赁物的范围，鼓励具有稳定收益的基础设施和公共服务项目尤其是PPP项目发行项目收益债（票据），支持符合条件的新兴产业、城市停车场、养老产业和城市地下综合管廊等项目发行重点产业专项债券。拓宽民间资本投资渠道和方式，鼓励民间资本以私募方式设立适合地方经济发展需要的商业性产业（股权）投资基金，积极吸引民间资本参与设立政府引导、市场化运作的产业投资基金。

七是积极稳妥推广政府和社会资本合作（PPP）模式。东北地区各级政府要按照合作共赢、风险共担的原则，调动社会资本尤其是民间投资的积极性，规范推广运用PPP模式，拓宽基础设施和公共服务领域投融资来源渠道，降低基础设施和公共服务项目投资建设对地方政府信用的高度依赖，促进地方政府“去杠杆”。有效发挥政府和社会资本的合力，综合运用地方政府可以掌控和调配的“五资”（即公共资源、国有资产、国有资本、价格税收土地等政策以及必要的政府付费或补贴资金），发挥社会资本的人才、技术、管理和资金等综合优势，扩大公共服务供给能力，提高公共服务效率。为有效降低政府债务负担，PPP模式要重点用于具备使用者收费机制、价格形成机制较为健全以及服务产出数量和质量较为明确的经营性或准经营性公共领域，慎重用于没有经营性收入、完全靠政府付费的纯公益性领域。要完善PPP项目投资退出渠道，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出机制，激励社会资本提高服务效率。

八是研究设立区域补偿性质的东北等老工业基地开发基金。长期以来，东北等老工业基地为其他地区经济发展作出了巨大贡献和牺牲，为进一步推进东北振兴战略实施，建议由中央政府联合北京、天津、上海和江苏、浙江、广东等沿海发达省份共同出资，参照世界银行和亚洲开发银行等国际金融组织“软贷款”方式管理运作，为东北等老工业基地（以及其他经济欠发达地区和少数民族聚集地区）的重大基础设施和公共服务项目提供低成本（如年使用费为1%-2%）、长期限（根据项目建设需要达到20-30年以上）的贷款或担保支持，提高项目融资的可获得性，降低融资综合成本，加快其建设实施进程。建议该开发基金的总规模可初步定为1000亿元，中央财政认缴500亿元，其他发达省份和计划单列市根据GDP和财政收入规模分别认购30-50亿元。开发基金成立后，可交由国家开发性或政策性金融机构管理运作，但贷款投向和具体项目选择须由国家发展改革委商有关金融机构和能源、交通、水利、住建、农业、林业等有关主管部门确定。

（作者系国家发展改革委投资研究所体制政策室主任、研究员）