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高庆波:第三支柱呼之欲出尚需整体制度设计

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进入21世纪以来,中国社会开始日益体验到现实中严峻的人口老龄化压力,中国基本养老保险制度在财务可持续性方面承受着持续的挑战,同时,由于第二支柱覆盖范围过小以及第三支柱的缺失,中国又在相当长的时间内存在储蓄率过高的问题。中国的储蓄率显然在“最优储蓄率”之上,其中相当一部分正是为了应对老年挑战所储备的。

由于第三支柱的缺失,还导致了中国资本市场机构投资者构成结构不尽合理。证监会《中国资本市场发展报告》显示,中国资本市场保险公司和养老金占比分别为5.2%与1.7%,而美国这两组数据分别为10.7%与34.2%,英国为22.9%与22.6%。养老金是天然意义上的长期基金,中国和英美在资本市场组成上的差异,不仅带来投资风格与理念的差异(个体投资者的短期行为远多于机构投资者),更重要的是,带来整个社会财富分配格局的向着不利于公众的方向变化。

2014年出台的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》可以被看作是第三支柱发展的一个新的起点,《意见》提出:“把商业保险建成社会保障体系的重要支柱……充分发挥商业保险对基本养老、医疗保险的补充作用”,相对于十四届三中全会所确立的——“社会保险的补充”,当前第三支柱的地位与作用有了极大的不同。

当第一和第二支柱越来越难以实现预期中的保障晚年经济收入目标的时候,第一支柱日常运作开始越来越标准化、规范化之后,以往并未真正起步的第三支柱,将迎来发展的历史契机。但是发展第三支柱首先要明确,这一支柱到底需要承担什么样的责任。

对中国而言,是将第三支柱定位在和第二支柱共同辅助第一支柱,还是希望第三支柱承担更大的责任,其发展路径与制度设计理念显然不同。如果希望中国的第三支柱像德国吕鲁普养老金(Bert Rürup)与李斯特(Riester-Rente)养老金一样承担更大的责任,那么具备独立性的第三支柱将在形式上不受当前缴费率过高的第一支柱的过多约束。如果希望第三支柱和第二支柱一起辅佐第一支柱,那么发展第三支柱的最大的制约条件就是当前的第一和第二支柱,并且需要回答三支柱彼此之间的关系问题。

进入21世纪以来,尤其是自2006年美国PPA法案(养老金保护法案)以来,OECD国家多支柱养老金制度两个最重大的变革是:一是引入自动加入机制,二是引入了合格默认投资工具。相当数量的OECD国家通过立法,要求必须参加一定形式的商业保险制度(主要集中在养老和医疗领域),并辅以税收优惠措施,如不参与规定的制度,则需要缴纳额外的税款。这种奖惩合一的举措,既有强制性又有激励性,极大提升了第二与第三支柱的发展水平。而合格默认投资工具的提出,为不具备金融知识的人提供了可靠的投资选择,节约了制度决策时间并提升了投资决策的质量。

可以预期的是,现行养老金制度体系自身越来越难以持续,财政负担一路攀升,最终将难以为继。世界各国的养老保险制度发展经验表明:单纯依靠第一支柱难以满足养老金需要,中国第一第二支柱紧密联动的制度设计,使得中国第一和第二支柱在相当长时期内无法满足未来养老金制度的政策目标。为了应对人口老龄化的挑战,降低劳动力市场扭曲行为,中国需要在极短的时间内,从无到有的建设起完整的第三支柱制度。在这个过程中,中国的养老金制度需要完整的顶层设计(涵盖所有层次),这既是中国养老金制度发展的机遇,也是迎接人口老龄化挑战的必经之路。

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