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肖捷:采取政府投资基金等模式支持产业发展

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——2016年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上

财政部部长 肖捷

全国人民代表大会常务委员会:

受国务院委托,现向全国人大常委会报告深化财政转移支付制度改革情况,请审议。

一、深化财政转移支付制度改革情况

近年来,党中央、全国人大、国务院高度重视转移支付制度改革工作。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中央政治局会议审议通过的《深化财税体制改革总体方案》明确提出了完善转移支付制度的总体要求,新修订的预算法对完善转移支付制度作出了明确规定,《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》(国发〔2014〕71号)提出了改革和完善转移支付制度的基本思路和具体措施。按照党中央、国务院决策部署和全国人大有关要求,财政部会同各地区、各部门,认真贯彻落实预算法规定,坚持以问题为导向,大力推进转移支付制度改革,取得了阶段性成效,转移支付管理的规范性、科学性、有效性和透明度明显提高。2016年中央对地方转移支付规模达到5.29万亿元,其中一般性转移支付3.2万亿元,专项转移支付2.09万亿元,有力地推进了基本公共服务均等化、促进了区域协调发展、保障了各项民生政策的顺利落实。

(一)转移支付资金管理办法逐步规范。一是落实预算法“一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制”的要求,对均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等一般性转移支付逐项制定了资金管理办法。二是制定了《中央对地方专项转移支付管理办法》(财预〔2015〕230号),对专项转移支付的设立调整、资金申报分配、下达使用、绩效管理、监督检查等进行了全面规范。三是按照《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》(国发〔2016〕44号)要求,逐步调整完善现有转移支付测算分配办法,推进以人为核心的新型城镇化。四是按照全国人大有关决议和审计要求,对所有专项转移支付管理办法进行了逐项梳理和修订完善,集中解决了部分办法中存在的支持条件、范围、标准不明确,以及缺乏监督检查和责任追究条款等问题。

(二)转移支付结构进一步优化。一是落实预算法和全国人大有关决议提出的财政转移支付以一般性转移支付为主体的要求,稳步增加一般性转移支付规模,一般性转移支付占全部转移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%。二是在所得税增量放缓的情况下,及时改变均衡性转移支付与所得税增量挂钩的方式,确保均衡性转移支付增幅高于转移支付的总体增幅。2016年,均衡性转移支付增长10.2%,高于转移支付总体增幅4.6个百分点。三是贯彻落实党的十八届三中全会要求,连续多年大幅度增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付,老少边穷地区转移支付由2013年的1081亿元增加到2016年的1538亿元,年均增长12.5%。四是在整体压缩专项转移支付的前提下,优化专项转移支付内部结构,加大教科文卫、社会保障、节能环保、农林水等重点民生领域的投入力度。

(三)专项转移支付数量明显压减。贯彻落实党的十八届三中全会提出的“清理、整合、规范专项转移支付项目”的要求以及全国人大有关决议,加大清理整合力度,取消了一批政策到期、预定目标实现、绩效低下等已无必要继续实施的专项,包括竞争性领域专项以及以收定支专项,整合归并了一批政策目标相似、投入方向类同、管理方式相近的专项。与此同时,从严控制新设专项。凡是新设专项必须经过严格论证,履行必要审批程序。2016年,专项转移支付数量已由2013年的220个大幅压减到94个,压减率达57%。

(四)转移支付预算执行进度明显加快。针对转移支付存在的下达晚、使用慢、资金沉淀闲置等问题,财政部会同相关部门综合施策、多管齐下。一是做好转移支付提前下达工作,逐步提高转移支付提前下达比例,增强地方预算编制的完整性。二是进一步加快预算下达进度,凡是具备条件的项目都及时下达预算并拨付资金。三是加强资金和项目衔接。对于按项目法分配的专项转移支付,在提前下达和正式下达环节都要求一并明确到具体项目,避免资金、项目“两张皮”。四是大力盘活转移支付结转资金。对结转两年以上的专项转移支付资金收回预算重新安排使用;对结转不到两年的专项转移支付资金,也要求地方财政加大盘活力度。

(五)转移支付预算公开力度不断加大。按照“公开是常态、不公开是例外”的要求,财政部不断推进转移支付预算公开,提高预算透明度。2015年起,在报送全国人大审议的中央预算草案中,中央对地方转移支付预算已经做到了分项目、分地区编制,并对项目预算安排及落实到地区等情况逐一做了说明,在全国人大批准后向社会公开。2016年,财政部门户网站专门建立“中央对地方转移支付管理平台”,集中公开除涉密信息外的各项转移支付信息,包括转移支付项目基本情况、资金管理办法、申报指南、分配结果等具体内容,便于社会公众查询监督。

(六)转移支付绩效管理稳步推进。按照《深化财税体制改革总体方案》和全国人大决议提出的健全预算绩效管理机制的要求,财政部出台了《中央对地方专项转移支付绩效目标管理暂行办法》(财预〔2015〕163号),对绩效目标的设定、审核、下达、调整与应用等进行了规定。2016年,在报送全国人大审议的中央预算草案中增加了专项转移支付绩效目标有关内容。

二、存在的主要问题

经过近几年深入推进转移支付制度改革,尽管转移支付制度更趋完善,结构不断优化,资金使用效益明显提升,但受我国经济社会发展不平衡、城乡二元结构比较明显、政府职能转变不到位,以及中央与地方财政事权和支出责任划分改革刚刚启动、地方税体系尚未建立等多种因素制约,转移支付改革尚需继续推进。特别是与建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比,现行中央对地方转移支付制度还存在一些差距和不足。主要表现在:转移支付改革与财政事权和支出责任划分改革衔接不够;转移支付资金统筹力度有待加强,资金闲置沉淀问题依然存在;专项转移支付清理整合没有到位;转移支付管理有待规范,预算公开和绩效评价有待加强。此外,省及省以下财政转移支付制度改革进展不平衡。

三、下一步改革措施

转移支付制度改革是深化财税体制改革的重要任务,是建立现代财政制度的重要内容,是确保中央宏观调控政策和民生保障措施落实的有效手段。按照党中央、全国人大、国务院有关要求,财政部将会同有关部门认真贯彻落实预算法,结合全国人大有关决议和审计提出的整改要求,进一步推进转移支付制度改革,坚持以问题为导向,坚持以事权属性为遵循,将转移支付改革同中央与地方财政事权和支出责任划分改革相衔接,同绩效评价、预算公开、问责机制等制度建设相结合,从根本上解决转移支付与财政事权和支出责任不相匹配,转移支付交叉重叠、退出难、资金使用效益不高等问题,逐步形成一套定位清晰、规模适度、结构合理的转移支付体系和分配科学、使用规范、注重绩效、公开透明、监管严格的资金管理机制,更好发挥转移支付的职能作用,提高转移支付资金使用效益。

(一)促进转移支付与财政事权和支出责任划分相适应。根据事权属性,对于属于中央事权的,要将转移支付上划转列为中央本级支出,由中央单位直接承担;对于属于地方事权的,原则上由地方承担支出责任,相应取消专项转移支付。

(二)加大转移支付资金统筹力度。一是针对当前基层财政尤其是能源资源型地区财政困难,要加大均衡性转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、阶段性财力补助、产粮大县奖励资金、农村综合改革转移支付等一般性转移支付的统筹力度,兜住“保工资、保运转、保基本民生”的底线,保证基层财政正常运行。在此基础上,要逐步提高均衡性转移支付在一般性转移支付中的比重。二是全面盘活转移支付结转资金,及时收回闲置沉淀资金,统筹安排用于稳增长、补短板、保基本民生等领域。三是按照党的十八届三中全会决定要求,研究推进取消重点支出挂钩事项,增强财政统筹能力,保障重点支出需要。四是贯彻落实《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(国办发〔2016〕22号),加大贫困县财政涉农资金统筹整合使用力度,促进脱贫攻坚任务按期完成。

(三)进一步清理整合专项转移支付。按照全国人大有关决议和审计的要求,专门制定清理整合规范专项转移支付方案。一是进一步适当压减专项转移支付数量,继续取消政策到期、预定目标实现、绩效低下的专项,逐步取消竞争性领域和以收定支专项。二是大幅度减少专项转移支付下不同支出方向的数量,同时探索建立“大专项+工作任务清单”机制,推动同一专项下的不同支出方向资金的统筹使用,中央部门主要通过制定任务清单方式进行指导,将项目审批权下放地方,从根本上推进专项转移支付的实质性整合。三是进一步优化中央基建投资结构,优先用于全局性、基础性、战略性的重大项目,重点投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护和修复、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域项目。

(四)逐步取消竞争性领域专项。按照党的十八届三中全会决定提出的“逐步取消竞争性领域专项”的要求以及预算法关于“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”的规定,着力规范竞争性领域专项,积极探索实行“由补变投”的方式,采取政府投资基金等市场化运作模式支持产业发展,并适度控制资金规模。

(五)建立健全专项转移支付设立、定期评估和退出机制。一是严格专项设立条件,新设专项必须以法律、行政法规或国务院规定为依据、符合中央与地方财政事权划分改革要求、符合政府职能转变和市场化改革方向,并明确政策目标、实施期限、退出机制等内容,按程序报国务院审批。二是研究建立常态化的评估退出机制,根据评估结果对专项进行完善,该退出的退出,该调整的调整,该压减的压减。

(六)不断强化转移支付管理。对采取项目法分配的转移支付,要积极推动实施三年滚动规划管理,加强项目库管理,做到资金与项目同步下达。要继续做好转移支付预算公开,进一步细化公开内容,完善集中公开平台,以信息公开倒逼转移支付管理水平提高。要加强绩效评价结果应用,将专项转移支付绩效目标设定同当年预算安排相结合,将各地区绩效评价结果同以后年度资金分配相结合。要进一步加强转移支付监管,推动建立追究问责机制,解决转移支付资金管理“最后一公里”问题。

(七)推动地方完善财政转移支付制度。要指导地方完善省以下财政管理体制,清理整合省级专项转移支付,优化转移支付结构,加大资金统筹和对下转移支付力度,提高基层财政保障水平;要督促地方尽早提前下达转移支付预算并将其编入当年财政预算,提高预算编制的完整性;要推动地方进一步盘活财政存量资金,加大转移支付公开和绩效评价工作力度,做到“上面放得下,下面接得住”。

最后,需要指出的是,深化转移支付制度改革还迫切需要加快政府职能转变和深化财政体制改革。要进一步深化“放管服”改革,理顺政府和市场、政府与社会的关系,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;要加快推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,理顺中央与地方之间的关系,充分调动中央和地方两个积极性;要在保持中央和地方财力格局总体稳定的前提下,加快地方税体系建设,进一步推进中央和地方收入划分改革,从根本上为深化转移支付改革奠定基础和创造条件。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,长期以来,全国人大对推进财政转移支付制度改革给予了大力支持和帮助,提出了很多宝贵意见建议。此次听取和审议国务院关于深化财政转移支付制度改革情况的报告,加强对完善转移支付制度的监督指导,充分体现了全国人大常委会对规范转移支付管理、提高转移支付资金使用效益的高度重视,必将进一步推进转移支付制度改革工作。在此,我们向全国人大常委会表示衷心的感谢!我们将按照全国人大常委会的审议意见,以高度的责任感、使命感和紧迫感,继续深化转移支付制度改革,不断完善转移支付管理,努力为经济社会持续健康发展作出积极贡献。

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