意大利修宪公投：“黑天鹅”再现？

所谓“黑天鹅事件”事件，指的是出乎意料且产生重大影响的事件，就像黑天鹅发现之前人类只知道有白天鹅一样。此前发生的英国脱欧公投和特朗普当选美国总统等事件，均被观察家归入“黑天鹅”一类。而本周末即将举行的意大利修宪公投，同样被认为是另一个潜在的“黑天鹅”事件。

公投为何举行？

要明白意大利举行修宪公投的原因，首先得了解意大利的政治制度。意大利目前实行议会民主制，议会是最高立法和监督机构，由参众两院组成，两院权力对等。总理负责行使管理国家的职责，对议会负责。议会既能制定和修改宪法和法律，审议和通过对政府的不信任案，又能讨论和批准国家预算、决算，对总统、总理和部长进行弹劾。

由此可见，在意大利的政治体系中，议会居于核心地位。总理领导的政府，很大程度上受制于由315名议员组成的参议院和630名议员组成的众议院。而且由于参众两院权力对等，很容易出现互相掣肘的情况。意大利早就有观点认为，现行议会结构是导致政府更迭频繁、议会效率低下的原因所在。据统计，自1946年以来的70年内，意大利政府已经更换了63届，其不稳定程度可见一斑。

作为意大利二战后最年轻的总理，伦齐认为政治动荡是意大利无法解决根深蒂固的经济和社会问题的主要原因。于是在2014年2月上任后，伦齐当年4月便提出了改革政治制度的议案。他的改革分为两方面，一是改革选举制度，二是改革议会制度。选举改革法案已经于今年7月生效，但宪法改革法案由于未能得到修改宪法所需的议会三分之二多数票，今年8月被最高法院裁定须经全民公决。

公投内容如何？

本次修宪公投将于12月4日举行，投票时间从7时到23时。公投的问题只有一个，那就是对宪法改革法案说“是”或“否”。公投未限制参与者人数，只要在参与投票的选民中获得多数即可通过。

宪法改革法案的主要内容有如下三条：

第一，改变参众两院权力对等制。改革之后，只有涉及国际关系、选举和宪法修改等问题的法案要经参众两院批准，其他大多数法案仅需众议院批准即可。

第二，缩减参议员数量。参议员席位将从315席缩减到100席，且选举方式由直接选举改为间接选举。其中74人由各大区立法委员会提名，21人由大区的市长中选出，另外5人由总统提名。

第三，废除全国经济和工作委员会，废除省一级设置，重新限定中央和大区的职权，等等，其目的是加强中央对地方的控制权。

伦齐在宣传宪法改革法案时表示，修宪有助于精简机构、节省开支、提高效率，确保未来政府执政能力。但是反对改革的人则认为，改革将削弱意大利的民主制衡机制，使政府“一家独大”。反对派甚至称，伦齐是在借修宪清除异己、巩固自身执政地位。值得注意的是，反对修宪的不仅有“五星运动党”、“意大利力量党”和“北方联盟”等反对党，也有伦齐所在的民主党内部成员。

由于意大利法律不允许在重大投票前两周举行投票，上月中旬最后公布的几项民调显示，反对修宪的人稍稍超过了支持修宪的人，公投结果尚难确定。

公投有何影响？

如果最终公投通过，伦齐的地位无疑将得到巩固，他可以进一步推动改革。经济合作与发展组织上月２８日曾表示，如果意大利修宪法案能在公投中获得通过，会改善未来的立法程序，并妥善解决司法管辖权在中央和地方重叠的问题。

如果公投被否决，伦齐本人或将成为“下一个卡梅伦”。上月15日伦齐曾暗示，如果宪法改革公投失败，他可能不会留任。伦齐可以选择遵守承诺，当然也可以“食言”。不过即使他不辞职，也可能提前举行大选。

如果伦齐下台或是提前举行大选，其所在的民主党受公投失败影响，选情并不乐观，这就给了反对党机会。目前除了民主党，支持率最高的是右翼的“五星运动党”。该党反对欧元，主张“脱欧”。所以很多分析认为，如果“五星运动党”在选举中胜出，将可能步英国后尘启动“脱欧”公投。

不过意大利不是英国。根据意大利宪法，政府是不能就已经通过的国际条约进行全民公投的。这意味着如果“五星运动党”想要举行“脱欧”公投，就首先需要修改宪法，而修宪需要获得议会三分之二多数批准或是举行全民公投，其中难度可想而知。最近公布的一项民调也显示，只有15.2%的人赞同脱离欧元区。所以即使这次修宪公投失败，意大利也基本不可能脱离欧盟。

然而，公投失败还是可能会对意大利国内和国际金融市场造成冲击，从而形成“黑天鹅”事件。公投失败后，意大利政府和经济势必会进入一段时间的动荡期。目前意大利银行业不良贷款高达３６００亿欧元，局势动荡或将影响投资者对陷入困境的银行进行资本重组，从而造成银行业危机。而一旦这些银行倒闭，则有可能引发整个欧元区金融体系的恐慌。不过也有经济学家认为，公投失败可能导致一定程度的市场动荡，但不会引发广泛危机。

欧洲缘何屡屡搞公投？

近几年，欧洲国家在处理国内和国际事务时，越来越流行诉诸全民公投这一手段。其中原因，除了欧洲有全民公投这一“传统”外，更多的原因恐怕还是民粹主义的崛起和现实政治的失效。

公投又叫全民公决，在欧洲可以追溯到古希腊、古罗马时期。公投的特点是一人一票，每个选民都可以对国家大事表达自己的观点。由于被认为是体现民主的最直接形式，公投为一些国家尤其是欧洲国家所欢迎。欧洲国家人口、国土有限也为全民公投的实行提供了便利。例如被称为“公投之国”的瑞士，据统计平均每年要举行4次公投。

虽然有些公投很有必要，是国内民主的必要程序。但近些年金融危机和欧债危机导致欧洲发生的变化，也在一定程度上催生了英国脱欧等公投。面对欧盟在应对危机时的力不从心，欧洲各国普遍产生了疑欧情绪，反对欧盟、强调本国利益的民粹主义政党趁机崛起，如意大利的“五星运动党”，法国的“国民阵线”，英国的独立党，德国的“选择党”，以及荷兰的自由党，等等。德国经济学家的一项研究也显示，一场金融危机后极右翼政党的得票比例往往会增加30%。

民粹主义的特点之一是善于利用普通民众的情绪，引导民众挑战现行政治体制，全民公投就成为民粹主义政党青睐的上位手段。而民众在危机的刺激下，更倾向于通过说不来表达不满。可是对于民众发生的变化，欧洲各国传统的政治精英们依然墨守成规，很多人沉浸在贪污腐败和相互内斗中，使现有的政治体制失去了应对危机的能力，最终只能通过公投来进行“政治赌博”。

然而从欧洲已经进行的一些公投来看，其中不少不仅没能解决问题，反而使社会更加分裂，致力于维护欧洲统一的欧盟也成为公投的受害者之一。欧盟委员会主席容克日前就呼吁，欧盟成员国不要举行脱欧公投，因为民众真的会像英国一样选择脱欧。（毕振山）

链接

今年欧洲的公投

2月28日，瑞士就“禁止食品投机交易”的提案举行公投，结果该提案被否决。

4月6日，荷兰就欧盟与乌克兰签署的联系国协定举行公投，结果该协定被否决。

6月5日，瑞士就3项公民提案和两项法律修订举行公投，其中一项提案是每月向每位居民无条件发放2500瑞郎，结果该提案被否决。

6月23日，英国“脱欧”公投，结果脱欧派以51.9%的微弱优势获胜。

9月25日，瑞士就《新情报法》、绿色经济以及提高退休金等事项举行公投，结果《新情报法》通过，另外两项被否决。

10月2日，匈牙利就是否同意欧盟难民接收配额计划举行公投，结果因投票率低无效。

11月27日，瑞士就加快拆除5座核电厂举行公投，结果被否决。

（毕振山）