财政思想史

（原标题：财政思想史）

地方债，还有比风险更重要的事

梁发芾
近来舆论持续关注地方债问题，国办《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》下发后，更是引起对地方债是否已经出现巨大风险的担忧。针对此担忧，财政部官员出面澄清说，地方政府债务资金使用遵循国际通行的黄金法则，依法只能用于公益性资本支出，形成了大量资产，其中有不少属于可变现资产，为今后地方政府偿还到期债务提供了物质保障。
这样的澄清可以给人们吃下定心丸。地方债有风险，但总体可控，这一点笔者也基本认可。财政部官员所说“黄金法则”，是曾任英国政府财政大臣的布朗在1997年的首度预算演说中创造的名词，当时布朗承诺他的黄金法则“将确保政府在整个经济周期中所借全部债务仅仅用于投资，现金支出部分将完全由税收补足”，这个法则现在也被很多人认可。政府举债遵守这个法则，是非常必要的。
但财政部官员的说法，仍然存在疑点。即使我们的地方债符合“黄金法则”，完全用于公益性资本支出，但形成了怎样的资产，能不能为今后偿还债务提供保障，其实没有那么乐观。
目前，舆论对地方债的关注，聚焦于地方债是否有风险，风险有多大，如果出现风险，如何化解。这当然是正确的，但有些失焦。风险只是地方债的问题之一，地方债最该关注的，其实是地方债到底用于什么地方，使用效率如何等问题。
截至目前来说，地方债筹集的资金用于什么，效率怎样，基本是一笔糊涂账。尤其一些通过融资平台举借的债务，本来就隐藏在企业的名下。这样的债务，无论数量还是支出方向，还是投资效率，都作为企业的内部事务，从来不列入预算接受人大的审议，更不会向社会公开。地方政府举借债务到底干了什么，效率如何，地方公众是不知情的。
但是通过媒体的报道，审计机关的审计，落马高官的腐败案件，以及一些业内人士披露的零碎信息，仍然可以看出地方债投向和效率的端倪，可以窥一斑而见全豹。由这些信息可知，这些年地方债兴建了一些公益项目和基础设施，但是，相当数量是属于地方政府的形象工程，政绩工程，既无益于公益，在效率上也乏善可陈。
姑举几例。国家发改委中国城市和小城镇改革发展中心发布的《中国新城新区发展报告：2016》显示，中国县级以上(含县级)新城新区数量已超过3500个，其普遍特征是规模巨大，建设速度十分迅速，且往往在远离老城区的农地上直接建设新城。这些新城盲目建设，往往沦为“死城”“鬼城”。新城建设的资金从哪里来？主要是地方财政、土地出让金和政府担保的银行贷款等。政府担保的银行贷款，这就是政府的或有负债。比这稍早的报道也说，全国近八成省会规划新城，将地方政府拖入债务泥潭，有些地方不具备发展新区的条件，没有产业支撑就会造成空城，政府的前期投入也无法收回。还有报道说，近年来，很多本来根本没有经济需求的地方，开始了机场建设大跃进。但造完的机场大多数陷入了亏损，平均每个机场每年要亏损2000万元，中西部地区机场七成亏损。由此可见，这类大型投资，没有形成什么优质资产，既不可能通过自身的收益来偿还债务，也不可能通过出售此类资产为偿还债务融资。
另外，地方举债兴建的公益性基础性项目投资巨大，却存在极为严重的挥霍、浪费、贪腐现象，效率十分低下，是否形成与投资相匹配的资产，也是存疑的。笔者所在的甘肃，几年前修建一条叫做“天定高速”的高速公路，贷款投资87亿元，但通车80天后，就路面毁损 ，路基坍塌，不能行车，只好封闭维修。人们议论说，哪怕有一半的钱真正用于工程，也不至于烂到这个样子。经调查，抓了若干贪官。工程造价昂贵，投资巨大，但从立项到完工，层层扒皮，养活贪官无数。这样形成的资产，怎么能用优质来形容？
所以说，对于地方债务，不但要关注其风险，更应该关注其投资方向和效率。这一点对于地方公众来说尤其重要，因为不管地方债有无风险，地方公众都是地方债最终真正的买单者。政府偿还债务的主要手段之一是卖地。政府从农民手中低价将农地购进，转变为建设用地后高价卖出。失地农民被迫低价卖地为地方债买单；地方政府高价卖出土地，推高城市房价，城市购房者则通过购买高价房为地方债买单；地方政府为了偿还债务，还会通过乱收费乱罚款等手段，让地方居民买单；至于地方公众通过纳税偿还债务，那更是不在话下的事情；偿债必然也会挤占本来用于民生的支出，影响地方公众福利，这也是公众为地方债买单的牺牲。
地方公众与地方债务如此血肉相连，如果没有地方公众对地方举债的监督制约，要规范地方债，大概是不可能的。近日，财政部印发《地方预决算公开操作规程》，而该规程要求地方预决算公开的内容中包括债务收入、一般债务限额和余额、专项债务限额和余额等报表。地方债务列入预算且向社会公开，这是要求地方债接受地方公众监督的零的突破，但愿对规范和约束地方债务的用途和效率能有所助益。