李伟：中国土地经营规模达不到欧洲国家的数量级

11月13日，在2016（第四届）中国粮食与安全战略峰会上，国研中心主任李伟表示，资源禀赋决定了我国农业经营规模特别是土地经营规模不可能达到新大陆国家甚至是欧洲国家的数量级。

以下是文字实录：

李伟：

尊敬的各位来宾，女士们、先生们，大家上午好！

很高兴参加第四届中国粮食与食品安全战略峰会，并在钓鱼台会见老朋友，结识新朋友。首先我代表国务院发展研究中心对峰会的成功召开表示热烈祝贺！对各位嘉宾的到来表示热烈的欢迎和衷心的感谢！

粮食和食品安全是全社会高度关注的民生问题，也是经济发展和社会稳定的重要基石，经过长期的努力，中国在保障粮食和食品安全方面取得了超越自身经济发展阶段的巨大成就。也可以说是取得了超过在上世纪中期很多人对中国这样一个贫穷的大国粮食影响力的预测。

前不久英国经济学人智库发布全球粮食安全指数报告，报告体系用食品价格承受能力、食品供应能力、质量安全保障能力等三个方面，大体有28个具体的定性和定量的指标来衡量。在2015年全球粮食安全指数的排名追，中国的综合排名现在是第42位，如果有一个不大完全对称的比较，这已经大大领先于中国GDP的总量在世界上的排名。当然我们是不会，也永远不会满足于第42位的排名。

当前中国的粮食市场上各种食品供应充足，价格稳定，我国粮食和食品安全的主要矛盾，已经由总量不足转变为结构性矛盾，新形势下继续提升我国粮食和食品安全保障能力，依然面临着严峻的挑战。我想从以下几个方面阐述：

从产品结构看，库存挤压与进口增长并存的问题日益凸显。当前中国农产品总量供给充裕，我们统计的粮食库存接近1.12亿斤，这是历史的最高水平。实际上过去我在过去的工作岗位上，记得做过测算和有关农业部分对接。实际上我们在粮食库存当中的周转粮食有4000到5000亿斤就足够了。但优质化、多样化、专用化农产品发展相对滞后，国内外价格倒挂严重，导致部分产品库存过多，与部分产品进口快速增长同时并存。据估算，我们2015年的数字已经出来了，粮食产量是6.2亿吨，消费量约为6.5亿吨，需要进口弥补缺口的粮食算数计算是0.3亿吨，但我们2015年进口粮食1.3亿吨，实际上从算数上和总供求量的平衡上超出了1亿吨，煤直接变成人的消费相当一部分进了仓库。

之所以超量进口1亿吨，在于我国需求量的大豆国内生产量不足，国内玉米价格过高，高粱和大豆等玉米替代品受价差驱动大量进口，优质产品进来了，我们自身生产的很多产品，都进仓库里。超量进口的结果使国内粮食库存快速增加，特别是国家脱市收购的玉米问题突出，库存挤压与进口增长并存，反映的是农产品质量提升的速度跟不上消费者对品质不断提高的要求。农业生产结构的调整跟不上国内外市场融合和农业比较优势变化的步伐。

从产能结构看，存在大量需要退出的边际产能。目前中国农业总产能中有大量是以透支资源和牺牲生态环境为代价换取的。用专业术语讲是农业的边际产能，比如说过量使用化肥和农药，长期超采地下水。还比如，虽然我们从2014年开始已经加大了我们上世纪末和本世纪初实行的退耕还林、还湖、换草的重大安排。但是在青藏实际造田种粮、造池养鱼，甚至还有开垦陡坡易沙化的耕地，这种现象在相当部分地区还相当存在，这很遗憾。多说两句，外国朋友待时间长了可能也了解，上世纪末1996、1997年以后，我们实施了一个重大的可以说是百年大计、千年大计，退耕还林、退耕还湖、退耕还草，而且是抓住了当时从96年开始中国粮食丰收，粮食出现剩余的大好时机来促进中国生态的改变和持续健康的发展。可以说一直到02、03年幅度很大，但有一些遗憾的是后来减弱了，但本届政府在2014年开始，加大了退耕还林、还湖、还草的规模。当然这种退是国家拿出资金，要拿出粮食来弥补退耕以后农民的粮食需求和经济需求。这个潜力还很大！

最近我去了中国的贵州调研，我和县里的一些负责同志聊的时候好几个县，他们都提供了一个数据大体相一致。即使2013年加大力度，增加规模，但实际上和他们的需求相比，大体在1/10-1/20，好的只有1/10。所以退耕还林还草的需求还非常大。

利用重金属污染耕地种粮种菜，农用薄膜残留土地等，这些生产行为虽然增加了当前的产量，但这是以牺牲子孙后代发展的根基为代价换取的，是不值得的。现在长期利用这些农业边际效能带来的后果在逐渐显现。农业可持续发展能力不断下降，农业绿色发展的压力持续加大，如果把农业边际产能和外部负效应内部化，这些都是得不偿失的，需要坚决退出。

从经营主体结构看，规模经营占比亟待提高。经营规模过小，不仅导致农业劳动力生产低，而且影响食品加工和经营领域的质量监管，在农业生产环节，虽然耕地流转率这几年加快了速度，但才只有33%。但多数是农户之间的零星流转，小规模农户仍然占绝对的主导地位。家庭农场、农民合作社、农业现代化企业等适度规模经营主体刚刚起步。在农业生产中所占的比重也还很低，在这种农业经营格局下，难以提高农业生产标准化的水平，也难以从源头保障农产品的质量安全。在食品加工和经营环节，我国有40多万家食品生产的企业，还有300多万个食品经营的主体，以及难以计数的小作坊、小摊贩，市场集中度很低，缺乏大企业、大品牌，也大大增加了监管的难度，也大大存在着粮食食品安全的隐患。

应对这些挑战根本推崇农业供给侧结构性改革，提高农业可持续发展能力，这是在中国完善改革的主要方向。中国国务院前不久印发了全国农业现代化规划，2016-2020，对农业供给侧结构性改革的总体思路和重要举措进行部署。在农业现代化的进程中，加大供给侧结构性改革的力度，提升粮食和食品安全保证能力，它是我们当前农业结构调整的主要矛盾所在。我们认为在具体的工作当中，核心的要抓好以下几点。

第一，以市场化手段加快去库存。粮棉油糖等大宗粮食的形成，脱市收购价存在着保收入、保产量、保市场等多重政策目标，长期高于市场均衡价，难以与进口产品竞争，难以顺价销售出库，说到底这还不是完全的市场行为。与中国十八届三中全会全面深化改革里边对经济体制改革的关键之笔提到的，让市场在资源配置中发挥绝对性的作用和更好的发挥政府的作用，在这个背景下很大。

这不仅增加了财政负担，而且制约了整个产业链的健康发展，要破解这一难题就必须改革农产品价格形成机制和收储制度，充分发挥市场的调节作用。总的方向是市场定价、价补分离。通过市场定价促进种植结构调整和下游产业的发展，通过价补分离保障农民收入转型时期能够基本稳定。

从2014年开始，我们对新疆的棉花和东北地区的大豆实行目标价格补贴改革试点，这种方法是借鉴了现在发达西方国家的一些做法，我们认为他和WTO的有关原则还是不违背的。从今年开始，对东北地区玉米实行市场化收购+生产者补贴的新政策。这些都是积极的改革探索，改革效果将逐步显现。从长远看，我国农业支持政策体系也需要调整完善，逐步减少农产品市场价格支持，增加基础设施建设，农业科研和推广等一般的服务投入，为市场流出更大的空间。

第二，以适度规模经营，提升农业竞争力，发展多种形式的农业适度规模经营，是应对农业人口变化农业兼业化、农民老龄化、农村空心化的必然要求。也是提高农业劳动生产力、控制农产品人工成本过快上涨，增强我国农业基础竞争力的根本出路。尽管资源禀赋决定了我国农业经营规模特别是土地经营规模不可能达到新大陆国家甚至是欧洲国家的数量级。但对促进土地流转集中，发挥适度规模经营在现代化建设中引领作用的必要性、紧迫性要有足够的认识。要加快推进三权分治改革，三权分治改革是我国农村改革的专业术语，他是中国的土地体制所决定，所谓三权，集体的所有权，农村的土地总体为国家所有，但农民具体的是集体所有制；农户的承包权，还有土地的经营换，这是中国特色。加快农村承包地确权登记颁证，探索对农村流转权进行确权登记零证，农村承包户权益和经营者权益之间寻找有利确保市场点，加快推进农业经营主体的政策体系，大力发展家庭农场、农民合作社、农业企业，农业规模经济既体现在生产领域、也体现在服务领域，要扩大农业生产全过程社会化服务创新试点和政府购买工业性服务机制创新试点的范围。推进待耕、待种、病虫害统防统治等服务的专业化、规模化、社会化。

第三，以绿色产能的增长接替边际产业的推出，确定边际产业必须找准支点，特别是要把外部负效应内部化，让采取这种生产方式的人付出代价，让其有压力退出。例如推进农业水价综合改革，让水价反应供水成本和中国水资源的稀缺性。同时应该利用目前农产品总量充裕的有利时机，加大退耕还林、退耕换湿、退养还滩的措施，加大轮作休耕力度，国家可以给予一定的补助，让这些地方的农民有动力推出。要提升绿色健康有效力的产能，让其能够解体甚至跑赢边际产能的退出。为此，要实施藏粮于地、藏粮与技的措施。到2020年确保建成8亿亩，力争建成10亿亩集中连篇旱涝保收，稳产高产高标准农田。大规模推进农田水利建设，到2020年有效灌溉面积达到10亿亩以上，农田灌溉水有效利用系数提高0.55以上。大力推进技术推进，到2020年农业科技进步的贡献率我们期望能够提高到60%。

第四，以严格监管提高食品监管质量水平，这既是保障和改善民生的迫切需要，也是增强消费者信心，扩大农产品市场空间的必由之路。实践证明，面对严格的质量标准，我国农业有足够的韧性和适应能力，但关键在于严格执法，严格监管，要提升源头的控制能力。积极探索农药、兽药、饲料、添加剂等投入品的电子追诉监管制度，推动家庭农场、农村合作社，农业企业建立生产档案记录和休药期制度。要提升农产品质量安全监管的能力，建立农产品的追溯制度，建立互相共享的国家农产品质量安全监管追溯管理的信息平台。开展农产品生产者信用体系建设，打造农产品生产企业信用信息系统，加大信用信息公开的力度，让守信者得利，让失信者遭罚。

第五，在对外开放中提高农业资源的配置效率，农业供给侧结构性改革的一个重要出发点是提高农业资源的配置效力。在构建开放性经济新体制的时代背景下，提高农业资源配置效率就不仅仅要立足于国内市场，而应当放眼全球，真正做到统筹利用国内外两个市场，两种资源。一方面要科学确定主要农产品自给水平，合理安排农业产业发展的优先顺序，要按比较优势原则调整农业的生产结构，加快农业转型的升级步伐，增强农业的竞争力，要继续巩固和发展好我国果蔬、茶叶、水产等领域的产业优势，扩大优势农产品进口，带动出口产品生产地区的农民增收。在另一方面要统筹考虑全球能源的禀赋，农产品供求格局和投资政策环境等因素，分区域、分国别、分产业、分产品来确定开放的布局。推进进口来源多元化，加快形成互利共赢的稳定经贸关系。特别是要加强与“一带一路”沿线国家在农业投资、贸易、技术和产能领域的合作。

女士们、先生们，我们要通过农业供给侧结构性改革，把我国粮食和食品安全保障的能力提高到一个新的层次，推动我国由农业大国向农业强国转变。

谢谢大家！