监察委点题

（原标题：监察委点题）

屈丽丽
编者按/ 舆论认为，政改迎来最大动作：三地试点监察委！而在这一动作之前，近期曾有大量涉及监督体系建设的探讨文章出现，颇多谈及对监察委的构想及设计，而回溯建党以来监督体系，及各国监督制度、体系建设，亦不乏根由。同样，这一重大政改试点之时，也给研究者带来更多期盼，而试点之意，恰在于让改革能够在更为广阔、纵深的维度里收集建议，趋向成熟。



一线调查
反腐制度化推进：京晋浙三地监察体制改革试点

在高官落马、民心所向的反腐败行动中，反腐败的制度化建设迎来重大举措。
11月7日，中央纪委监察部网站发布消息称，近日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。
中纪委网站披露的消息显示，本次国家监察体制改革放到了重大政治改革的高度，同时在反腐败的资源力量、监察范围、监察手段等方面都得到了强化和扩大，目标是要构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。
对此，《中国经营报》记者采访的法学专家、反腐败专家均表示：“这将是中国反腐败制度化的一个重要实践，是对反腐败机制设置、权力配置与有效衔接的法律化与制度化的重要探索。”
改革背景
值得注意的是，本次党中央决定在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作并非空穴来风。
早在第十八届中纪委六次全会上，习近平总书记就曾针对反腐败的顶层制度设计做过重要讲话，他指出，“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严。要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”
随后，中纪委六次全会公报提出，要研究修改行政监察法，使党内监督和国家监察相互配套、相互促进。
如果说由于中纪委与国家监察部合署办公的背景，人们对于党内监督和国家监察相互配套、相互促进可能催生新的制度设计还不那么敏感的话，那么，十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》则让很多人意识到了新意。
《中国共产党党内监督条例》规定：各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。
“这一表述首次将监察机关列在人大、政府之后，司法机关之前。这意味着在立法、行政、司法权力中加入了监察权，形成了四权制衡的局面。”反腐败专家、中国纪检监察学院原副院长李永忠告诉记者。
对于由省（市）人民代表大会产生的省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关，李永忠认为由人大产生监察委员会，有利于强化监察职能的独立性。由人大产生的监察委员会，意味着监察委员会对人大负责、向人大汇报工作，破解了“同体监督”的难题。
“不仅如此，从我国现有的惩治与预防腐败体系来看，既包括了党的纪检机关、监察机关、检察机关中的反贪和反渎机构，还包括政府中的其他监督机构，比如审计机关等。机构力量很分散，权力衔接存在问题，好比‘九龙治水’，如果通过试点改革由统一的监察委员会实现，就会实现在反腐问题上的权力强化和集中，这也正是当前急需解决的问题。”李永忠告诉记者。
7月14日，《学习时报》刊登了中国政法大学副校长马怀德和张瑜的文章《通过修法完善国家监察体制》，该文在法学界认为“并非仅仅是学术领域的探讨，而是带有制度改革前的号角意义”。
马怀德在文中就指出，1997年制定、2010年修订的《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）在加强行政监督，促进法治政府和廉洁政府建设，保持政令畅通，提高政府工作效率等方面发挥了重要作用。随着“四个全面”战略布局的形成，面对依然严峻复杂的反腐败形势和日益艰巨繁重的任务，该法已经不能适应现实的需要，亟待全面修订。
他同时还援引了2015年1月全国人大常委会党组的决定，“抓紧做好行政监察法修改工作，为形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系提供法律保障”，这意味着立法机关早在一年多前就已经做好了修法的准备。
在马怀德看来，当前《行政监察法》存在以下几大问题：首先，监察机关定位不准，监察对象范围过窄。关于监察机关的定位，虽然《宪法》中对国务院的监察工作表述为“监察”而非“行政监察”，但《行政监察法》将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，与《公务员法》的调整范围不衔接，存在监督盲区，未能形成全覆盖的国家监察体系，不利于全面、有效行使国家监察权。
其次，监察机关的独立性保障不够。按照《行政监察法》的规定，我国县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主。实践中，监察机关的干部人事、财物经费都由地方政府控制，监察机关在工作中缺乏应有的独立性，影响了监察的权威性。
再次，监察手段有限。虽然《行政监察法》赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于监察手段有限，且偏重事后监督，导致一些方式方法在实践中形同虚设，难以落实。如第23条，监察机关对“本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议的规定，在实践中基本没有得到有效执行。
同时，监督程序不够完善。有些行政监察程序设置不科学，如受理申诉的渠道过于单一，监察结果公开性不足；一些程序规定过于原则，缺少细化的操作步骤和要求，如第23条虽然赋予监察机关对人民政府作出的决定违反法律、法规和国家政策的，享有纠正和撤销建议权，但没有规定具体程序，实际工作中难以执行。
正是由于这些问题的存大，极大地影响了反腐败进程的推进，也让中央从制度化和法制化角度来重新审视整个权力运行架构的设置。
法律框架亟待突破
“如何整合监察力量，不仅是具体操作问题，同时也需要突破一些制度性的框架，特别是法律所设定的框架。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄则水告诉记者。
在庄则水看来，整合涉及职能调整和法律规范的调整问题。同时，监察委员会拥有哪些监督调查的相关权力也需要修订法律来明确，同一种权力只能授予一个主体，授予两个主体就可能会发生冲突。
清华大学张建伟教授告诉记者：“这次监察体制改革试点推出，大的背景在于最近一个阶段反腐败的一系列动作是新中国成立以来力度最大的，高官落马，民心所向，中央的决心和力度都很大，这是反腐败制度化的一个客观背景。”
“其次，在长期的反腐败活动中，一直存在一个尤为突出的问题，那就是纪检委办理的主要是党内违纪案件，对于涉及违法犯罪的案件并没有权力处理，需要移交司法机关，而纪检委与监察部门合署办公处理的也是行政上违法违纪的案件，涉及违反法律的刑事案件同样要交由司法机关来处理，这是国家权力最初的设计。”
“最后，就是反腐败制度化的需要，强化反腐败的机构，将机构的力量整合在一起，并建立起相应的制度、措施。”
在张建伟教授看来，目前试点的推出就是在突破法律框架的背景下做一些有益的探索，然后再固化成新的法律规范。而李永忠教授也认为在反腐败的制度建构中，这种突破是必要的，但要在试点中进行不同方式的尝试。
机构整合的可行方案
根据《试点方案》的内容，党中央决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作。由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，建立健全监察委员会组织架构，明确监察委员会职能职责，建立监察委员会与司法机关的协调衔接机制，强化对监察委员会自身的监督制约。
虽然整合反腐败力量，建立独立机构是当前的大势所趋，但是在反腐败的制度化上寻求可行路径同样是监察体制改革的重要问题，因为即使是对法律的突破也仍然要遵循现有法律体系所设定的范畴。
事实上，对于普遍关注的反腐机构的整合问题，根据中国政法大学副校长马怀德在《学习时报》上的撰文建议，是“整合现有监督机构和监督力量，将检察机关的反贪机构和审计机关并入国家监察机关，根据职能范围，分别设立综合监察部门、预防腐败部门、审计部门，分别负责国家机关及其公务人员的监察、预防腐败和财务监督等职责”。
“继续实行中国共产党纪律检查机关与国家监察机关合署办公，在党的统一领导下实行‘双向负责、各司其职、有分有合’体制，既要充分发挥纪委的党内监督作用，又要保证国家监察机关依法独立行使职权。改革纪检监察领导体制，国家监察机关实行垂直领导体制，监察机关负责人的提名、考察和任命以上级国家监察机关为主，所需行政及办案经费由各级财政保障，统一核定和拨付。”马怀德称。
“三驾马车”集中职权之议
“目前比较大的问题是：一、检察机关的独立性不足，很难监督党政一把手，二、监察手段有限，比如缺少调查权、处分权等等，三、很多人员和机构都不在监察范围之内，比如检察官、法官、事业单位人员等等。”
从历史上来看，我国反腐败机构的设置学习的是前苏联的模式，而前苏联的立法又明显带有大陆法系国家的痕迹，即反腐败的主要工作由检察院来承担。比如我国刑法也规定了反贪、反渎、职务犯罪的调查由检察院负责，包括韩国的朴槿惠事件，台湾地区的陈水扁事件，都是由检察机关出面进行调查的，日本政要的反腐则由日本检察厅负责，东京地方检察厅，简称“地检厅”也查处过很多重要的政要案件。所有这些，都是大陆法系在处理反贪反腐问题上的相关模式。
“应该说，中国香港廉政公署的模式源自英美法系，是在检察系统不够强大，相对弱化的背景下实施的。所以，从目前来看，成立一个总体上的国家廉政机构，使反腐败的效率、能力大幅提升是必要且重要的，但是采用何种路径仍然需要探索，这也就是本次监察体制改革试点需要解决的一个重要问题。”
正是这些权力死角的存在，导致了反腐败权力系统化的问题逐渐被提上日程。反腐败专家李永忠则将其称为“九龙治水”，伴随国家在反腐败大局上的决心，纪检委、监察部门、检察院“三驾马车”在权力的集中化上越来越形成共识。
不过，张建伟教授也担心，在“监督百官”的权力一元化之下，谁来行使监督“监督者”的权力将会成为社会上的疑虑，内部监察和全国人大的监督能否或在多大程度上起到对权力的制衡需要思考。这将涉及未来的权力定位的问题，也是新制度横空出世后需要面临的新问题。
试点将倒逼修法
监察体制上的改革涉及方向上的选择，具有重大的代表性意义，试点试什么，主要做什么，要不要评价，如何评价，通过试点总结经验教训，然后让其他地区跟进。
庄则水教授告诉记者，从理论上来看，监察体制是国家政治体制的重要组成部门，监察体制改革将为政治体制改革奠定比较好的法律基础。从实施来看，已经有了一些成功的经验、成果以及廉政的措施。
在庄则水教授看来，试点在具体操作细节上一定是多元化的，在运作模式上可能要探讨以下几个重要方面的内容。首先，在职权上，如何与人大的工作相衔接。其次，在人员管理上，要分多少人，如何对这些公职人员进行管理。再次，在领导体制上，是由人大直接管理这些人员的组成，还是与纪检委合署办公。此外，还会涉及到如何与法院合作，如何监督政府等等。
“这些试点在十九大之前要形成初步成果，接下来可能会有很多的分批试点。”
事实上，早在上世纪90年代，我国专门的反腐败立法曾经列入过日程，1996年刑事诉讼法，1997年刑法的修改，实现了检察院反贪职能在程序法和实体法上的规定，之后就没再提过专门的反腐败立法。
“但是，伴随反腐败制度化的需要，有必要就反腐败法做一个新的法律，进行机构的重新配置。”张建伟教授表示。